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Rettet das Internet: BEREC-Leitlinien lassen Schlupflöcher zur Aushöhlung der Netzneutralität

Die im vergangenen Oktober verabschiedete EU-Verordnung zur Netzneutralität (Telecoms Single Market, kurz TSM) bleibt an entscheidenden Stellen vage und unscharf. Obwohl sie bereits seit April dieses Jahres in Kraft ist, ist bislang unklar, wie sie in der Praxis umgesetzt werden soll. Das Gremium der europäischen Telekom-Regulierer (BEREC) sollte diese Unwägbarkeiten beseitigen, indem es Leitlinien zur Auslegung und Anwendung der Verordnung aufstellt.

Der Leitlinien-Entwurf verfehlt dieses Ziel im Ergebnis allerdings deutlich. In der gegenwärtigen Fassung schaffen die Leitlinien gerade keine Klarheit. Stattdessen wird die Entscheidung über die wesentlichen Fragen den Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten zugeschoben: Ist Zero-Rating nach der Verordnung erlaubt? Unter welchen Voraussetzungen dürfen Spezialdienste angeboten und Maßnahmen des Verkehrsmanagements ergriffen werden? Damit sich hier nicht allein die Sichtweise der Telekom-Lobby durchsetzt, kann die Zivilgesellschaft noch bis zum 18. Juli im Rahmen einer öffentlichen Konsultation Verbesserungsvorschläge zu den Leitlinien unterbreiten. Ende August schließlich will BEREC die finale Fassung der Leitlinien öffentlich vorstellen.

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Um Euch die Teilnahme am Konsultationsverfahren zu erleichtern, haben wir gemeinsam mit anderen Organisationen das Tool savetheinternet.eu gebaut. Dort findet Ihr alle Informationen zur Konsultation sowie Hilfestellungen bei der Formulierung Eurer Eingabe an BEREC. Je mehr Menschen sich an der Konsultation beteiligen, desto größer ist die Chance, im Ergebnis eine netzneutralitätsfreundliche Lesart der Verordnung zu verankern.

Knackpunkte des Leitlinien-Entwurfs

Im Folgenden geben wir Euch einen Überblick über die drei problematischsten Punkte in den Leitlinien: Zero Rating, Spezialdienste und Verkehrsmanagement.

1. Wir fordern: Zero Rating verbieten

Worum geht es?
Beim Zero Rating wird der Traffic von und zu bestimmten Online-Diensten nicht auf ein beschränktes Datenvolumen angerechnet. Die Provider kassieren dabei gleich doppelt ab – zum einen bei den betreffenden Online-Diensten selbst, zum anderen bei den Kunden. Bekanntestes Beispiel für diese Praxis ist das Spotify-Angebot der Deutschen Telekom.

Durch Zero Rating können sich etablierte, finanzstarke Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil gegenüber weniger zahlungskräftigen Konkurrenten erkaufen. Für Start-Ups wiederum entstehen durch Zero Rating neue Markteintrittshürden. Sie müssen zusätzliche Mittel aufwenden, um überhaupt einen konkurrenzfähigen Zugang zu ihren Kunden zu finden.

Großen Anbietern hilft Zero Rating also dabei, groß zu bleiben, während kleine Anbieter klein gehalten werden. Dadurch leiden Vielfalt und Wettbewerb im Netz. Auf lange Sicht schrumpft auch die Wahlfreiheit der Verbraucher.

Was regelt die TSM-Verordnung?
Leider trifft die TSM-Verordnung keine ausdrückliche Regelung zum Zero Rating. Sie legt lediglich fest, dass Endnutzern das Recht zusteht, Inhalte und Dienste im Netz frei zu wählen. Vereinbarungen zwischen Providern und Endkunden über Preis, Geschwindigkeit oder Datenvolumina dürfen, ebenso wie die Geschäftspraktiken der Provider, diese Wahlfreiheit nicht einschränken. Aus der Verordnung geht daher nicht eindeutig hervor, ob Zero Rating erlaubt oder verboten ist.

Was schlägt BEREC vor?
BEREC erkennt die durch Zero Rating verursachten Gefahren für die Wahlfreiheit der Verbraucher und den Wettbewerb zwischen Online-Diensten durchaus an. Bislang spricht sich das Gremium jedoch nicht für ein völliges Verbot dieser Praxis aus. Stattdessen sollen die nationalen Regulierungsbehörden (in Deutschland also die Bundesnetzagentur) von Fall zu Fall entscheiden, ob das jeweilige Zero Rating Angebot die Wahlfreiheit der Endkunden „wesentlich einschränkt“.

Je nach Entscheidungspraxis der Regulierungsbehörden in den einzelnen Mitgliedstaaten könnte auf diese Weise ein EU-weiter Flickenteppich unterschiedlichster Zero Rating Modelle entstehen. Ein solches Ergebnis stünde in krassem Widerspruch zum Ziel der TSM-Verordnung, einen einheitlichen europäischen Telekommunikationsmarkt zu schaffen. Auch würden die wettbewerbsverzerrenden Auswirkungen des Zero Rating nicht mehr flächendeckend und effektiv eingedämmt. Außerdem könnte es zu einem Domino-Effekt kommen: Wird ein bestimmtes Zero Rating Angebot von der Regulierungsbehörde eines Mitgliedstaats abgelehnt, so könnten Provider dagegen mit dem Argument vorgehen, dass dasselbe Angebot in einem anderen Mitgliedstaat zulässig ist.

Fazit: Zero Rating muss als Verstoß gegen die in der Verordnung garantierte Wahlfreiheit der Endnutzer vollständig und ohne Ausnahmen verboten werden.

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2. Wir fordern: Spezialdienste strikt begrenzen, Netzausbau fördern

Worum geht es?
Spezialdienste sind bezahlte Überholspuren im Netz, die den Zugriff auf ganz bestimmte online verfügbare Inhalte, Anwendungen oder Dienste in garantierter Qualität und Geschwindigkeit ermöglichen.

Für die Bereitstellung eines Spezialdienstes bitten die Provider sowohl die beteiligten Online-Anbieter als auch die Kunden zur Kasse. Ähnlich wie beim Zero Rating besteht auch bei den Spezialdiensten die Gefahr, dass sich zahlungskräftige Unternehmen einen bevorzugten Zugang zu ihren Kunden (und damit einen Wettbewerbsvorteil) schlicht erkaufen können, während Start-Ups und andere weniger finanzstarke Anbieter das Nachsehen haben.

Spezialdienste schaffen für die Provider zudem einen wirtschaftlichen Anreiz, etablierte und besonders beliebte Dienste des offenen Internet künftig auszulagern und als kostenpflichtige Spezialdienste anzubieten. Um Spezialdienste möglichst attraktiv erscheinen zu lassen, liegt es außerdem im Interesse der Provider, auf möglichst niedrige Qualitätserwartungen an Internetzugangsdienste hinzuwirken. Langfristig könnte auf diese Weise ein schwacher Qualitätsstandard für das offene Internet festgeschrieben werden. Das könnte dazu führen, dass Provider immer weniger in den Ausbau der Kapazitäten für das offene Internet investieren.

Was regelt die TSM-Verordnung?
Die Verordnung erlaubt Providern ausdrücklich das Angebot spezieller Dienste, die für bestimmte Inhalte oder Anwendungen optimiert sind. Allerdings gibt es dafür auch Einschränkungen: So muss die Optimierung erforderlich sein, um den Anforderungen der Inhalte an ein bestimmtes Qualitätsniveau zu genügen. Außerdem dürfen die Spezialdienste weder als Ersatz für einen regulären Internetzugangsdienst nutzbar sein, noch dürfen sie zu Nachteilen bei der Verfügbarkeit und der allgemeinen Qualität von Zugangsdiensten führen. Vielmehr verlangt die Verordnung, dass die bei dem Anbieter vorhandene Netzkapazität ausreichen muss, um die Spezialdienste zusätzlich zu Internetzugangsdiensten anzubieten.

Diese auf den ersten Blick recht konkreten Kriterien lassen jedoch zahlreiche Fragen offen. In welchen Fällen machen die Anforderungen der Inhalte an ein Qualitätsniveau eine Optimierung erforderlich? Welche Qualitätsmerkmale müssen in die Beurteilung einfließen? Nach welchen Kriterien wird beurteilt, ob ein Spezialdienst als Ersatz für einen Internetzugangsdienst nutzbar ist? Anhand welcher Gesichtspunkte wird festgestellt, ob ein Spezialdienst zu Nachteilen bei der Verfügbarkeit und der allgemeinen Qualität von Zugangsdiensten führt? Welche Einbußen müssen gegeben sein, damit die „allgemeine Qualität“ der Zugänge berührt ist? Und schließlich: Welche Netzkapazität ist ausreichend, um Spezialdienste zusätzlich zu Internetzugangsdiensten anzubieten?

Was schlägt BEREC vor?
BEREC unterbreitet einige sinnvolle Vorschläge zur Beurteilung der Spezialdienste durch die nationalen Regulierungsbehörden. Danach müssen Provider, die einen Spezialdienst anbieten möchten, die konkreten technischen Merkmale benennen, aus denen sich die Notwendigkeit ergibt, diesen Dienst nicht über das offene Internet verfügbar zu machen. Die Unternehmen müssen den Behörden außerdem sämtliche Informationen über den Dienst zur Verfügung stellen, so dass diese überprüfen können, ob der Dienst nicht genauso gut über das offene Internet laufen könnte. Zutreffend weist BEREC außerdem darauf hin, dass sich die Bewertung eines Spezialdienstes im Laufe der Zeit aufgrund der Fortentwicklung des offenen Internet ändern kann. Was heute noch als Spezialdienst zulässig ist, kann morgen schon unzulässig sein.

Leider finden sich in den BEREC-Leitlinien keine klaren Angaben dazu, wann genau die nationalen Regulierungsbehörden die Voraussetzungen für einen Spezialdienst prüfen – vor oder nach seiner Markteinführung. Ebensowenig ist den Leitlinien zu entnehmen, in welchem Zeitraum diese Prüfung durchgeführt werden soll. Damit ist nicht eindeutig geklärt, wie engmaschig und wie effektiv die Prüfung letztlich ausfallen wird.

Eine sehr verbraucherunfreundliche Haltung nimmt BEREC zudem bei der Frage ein, wann ein Spezialdienst zu Nachteilen bei der allgemeinen Qualität von Zugangsdiensten führt. Das Gremium erklärt nämlich vor allem, welche Gesichtspunkte und Konstellationen bei der Beurteilung gerade außer Betracht bleiben sollen. So soll es für die Beurteilung der „allgemeinen Qualität“ unerheblich sein, wenn ein Spezialdienst lediglich für denjenigen Endkunden, der den Spezialdienst auch gebucht hat, zu Einschränkungen seines Internetzugangs kommt. Damit Spezialdienste die Gewährleistung „ausreichender Netzkapazität“ nicht gefährden, sollen die Internetzugänge von Spezialdienst-Kunden einfach um die für den Spezialdienst benötigte Bandbreite verlangsamt werden. Bucht ein Kunde mit einem Netzzugang von 50 MBit/s zusätzlich einen Spezialdienst mit einer garantierten Kapazität von 20 Mbit/s, so bleiben dem Kunden an seinem regulären Internetzugang nur noch 30 Mbit/s. Der Kunde bekommt unterm Strich also nur 50 Mbit/s, bezahlt aber insgesamt für eine Bandbreite von 70 Mbit/s.

Fazit: Spezialdienste dürfen nur in engen Grenzen erlaubt werden. Um Anreize für den Ausbau der Netzkapazitäten zu setzen, dürfen die für Spezialdienste benötigten Bandbreiten nicht mit der Kapazität regulärer Internetzugänge von Spezialdienst-Kunden verrechnet werden.

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3. Wir fordern: Verkehrskategorien klar definieren, Diskriminierung verschlüsselter Daten verhindern

Worum geht es?
Grundsätzlich transportieren Provider die Datenpakete im Internet in der Reihenfolge weiter, in der sie dort eintreffen. Beim Verkehrsmanagement weichen sie von diesem Prinzip ab und leiten die Daten bestimmter Kategorien (z.B. Video, VoIP, Online-Spiele) im Verhältnis zu anderen (z.B. E-Mail) bevorzugt durch. Auf diese Weise wollen die Provider in Zeiten hoher Kapazitätsauslastungen die reibungslose Funktion der Netzzugänge ihrer Kunden gewährleisten. Besonders zeitkritische Daten werden dann vorrangig, weniger zeitkritische Daten nur nachrangig transportiert, unabhängig davon in welcher Reihenfolge sie tatsächlich beim Provider eingetroffen sind.

Solange dies nur geschieht, um Belastungsspitzen abzufangen und die einwandfreie Funktion des Netzzugangs sicherzustellen, ist gegen Verkehrsmanagement nichts einzuwenden. Es besteht jedoch die Gefahr, dass solche Maßnahmen von den Telekommunikationsunternehmen dazu missbraucht werden, um die Daten bestimmter Dienste gezielt zu diskriminieren.

Was regelt die TSM-Verordnung?
Nach der Verordnung müssen Maßnahmen des Verkehrsmanagements stets transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein. Ferner verlangt die Verordnung, dass solche Maßnahmen auf „objektiv unterschiedlichen Anforderungen an die Dienstqualität bestimmter Datenverkehrskategorien“ beruhen müssen.

Die Regelung klingt bei oberflächlicher Betrachtung zunächst netzneutralitätsfreundlich. Welchen Inhalt sie genau hat, bleibt aufgrund der Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe aber unklar. So definiert die Verordnung weder, was unter „objektiv unterschiedlichen Anforderungen an die Dienstqualität“ zu verstehen ist, noch was man sich unter „bestimmten Datenverkehrskategorien“ vorzustellen hat. Damit ist letztlich offen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang Telekommunikationsunternehmen Maßnahmen des Verkehrsmanagement ergreifen dürfen.

Was schlägt BEREC vor?
Leider trägt der Leitlinien-Entwurf nur wenig zu einer weiteren Klärung der Voraussetzungen und des Umfangs von Verkehrsmanagementmaßnahmen bei. So hat BEREC die Chance verpasst, selbst die relevanten Datenverkehrskategorien zu definieren. Stattdessen schlägt das Gremium vor, dass die Provider in einer Verkehrskategorie jeweils Anwendungen und Online-Dienste mit „gleichen oder ähnlichen Anforderungen“ zusammenfassen sollen. Darüber hinaus finden sich in dem Leitlinien-Entwurf lediglich vereinzelte Beispiele für denkbare Verkehrskategorien. In diesem Punkt beseitigt der Entwurf demnach gerade nicht die Unklarheiten der TSM-Verordnung, sondern schafft mit ungenauen Vorgaben wie „gleiche oder ähnliche Anforderungen“ neue Unsicherheiten. Letztlich schiebt BEREC damit die konkrete Klärung der Voraussetzungen für die Bildung von Verkehrskategorien auf die Provider und die Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten ab.

Zudem bringt BEREC den Wunsch zum Ausdruck, dass verschlüsselte Daten im Zuge von Verkehrsmanagementmaßnahmen nicht allein wegen der Verschlüsselung schlechter behandelt (=langsamer transportiert) werden sollen. Zugleich schweigt sich der Entwurf jedoch darüber aus, wie dies genau zu realisieren ist. Verschlüsselten Datenpaketen ist nämlich nicht anzusehen, ob sie zeitkritisch sind oder nicht. Da ihr Inhalt nicht bekannt und für den Provider darüber hinaus auch nicht ermittelbar ist, können verschlüsselte Daten nicht ohne Weiteres einer Verkehrskategorie zugeordnet werden. Deshalb bleibt unklar, wie Provider nun mit verschlüsselten Daten zu verfahren haben. Eine denkbare Lesart der BEREC-Vorgabe wäre, verschlüsselte Daten stets pauschal bevorzugt durchzuleiten. Dies dürfte jedoch nicht im Sinne der Provider sein, so dass diese wahrscheinlich versuchen werden, eine andere Interpretation der Vorgabe durchzusetzen. Um das zu vermeiden, hätte BEREC hier konkrete Maßgaben zu den Methoden machen müssen, mit denen eine schlechtere Behandlung verschlüsselter Daten ausgeschlossen werden soll.

Fazit: BEREC muss selbst Verkehrskategorien aufstellen, um eine einheitliche Anwendung der Verordnung in Europa sicherzustellen. Verschlüsselte Daten muss das Gremium durch klare Vorgaben zum Verkehrsmanagement vor einer pauschalen Diskriminierung gegenüber nicht verschlüsselten Daten schützen.

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Für diejenigen unter Euch, die sich das Ganze lieber per Video erklären lassen möchten, haben wir eine Playlist zum Thema Netzneutralität zusammengestellt:

Endspiel um die Netzneutralität: Letzte Chance für ein diskriminierungsfreies Netz in Europa

„Das EU-Parlament wird in Kürze über die Zukunft der Netzneutralität in Europa entscheiden. Dabei hat es die Wahl zwischen unklaren Regelungen mit zahlreichen Schlupflöchern für ein Zwei-Klassen-Netz und einer starken gesetzlichen Verankerung diskriminierungsfreier Internetzugänge. Wir rufen daher erneut dazu auf, die Abgeordneten zu kontaktieren und sie zu den notwendigen Nachbesserungen für eine EU-weite Absicherung der Netzneutralität zu drängen.“, erklärt Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

Nachdem sich die Unterhändler von Ministerrat und EU-Parlament in den Trilog-Verhandlungen in letzter Minute auf einen wachsweichen Kompromiss geeinigt hatten, werden die Abgeordneten Ende Oktober final über gesetzliche Regelungen zur Netzneutralität abstimmen. Dabei haben sie die Möglichkeit, die lückenhaften Bestimmungen nachzubessern und Schlupflöcher für ein Zwei-Klassen-Netz zu schließen.

Nach bisherigem Stand sollen etwa bezahlte Spezialdienste zulässig sein, wenn sie notwendig sind. Gleichzeitig bleibt dabei offen, wann und unter welchen Voraussetzungen diese Notwendigkeit zu bejahen ist. Obwohl der Kompromisstext ein formelhaftes Bekenntnis zur Diskriminierungsfreiheit des Datenverkehrs enthält, lässt er es zu, dass insbesondere verschlüsselte Daten nur gedrosselt durchgeleitet werden. Trotz Verbot der Blockierung einzelner Dienste wäre es nach dem vorliegenden Text zudem möglich, einzelne Dienste nach Ausschöpfen eines vorgegebenen Datenvolumens zu sperren.

Die Kampagnenseite savetheinternet.eu, die wir gemeinsam mit EDRi und weiteren Organisationen zur Verfügung stellen, bietet einen einfachen und komfortablen Weg, um die Abgeordneten zu kontaktieren und sie zu den nötigen Nachbesserungen an dem Gesetzestext für eine nachhaltige und starke Verankerung der Netzneutralität aufzurufen.

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Ein Jahr Digitale Agenda: Kaum Fortschritt, viel Stillstand und verheerende Rückschritte

Parallel zur Vorstellung der Digitalen Agenda der Bundesregierung vor genau einem Jahr veröffentlichte der Digitale Gesellschaft e.V. eine alternative Digitale Agenda. Darin identifizierten wir sieben elementare netzpolitische Herausforderungen, erörterten diese vor dem Hintergrund der Regierungsagenda und unterbreiteten Vorschläge für menschen- und verbraucherrechtsfreundliche Lösungen.

Anlässlich des einjährigen Bestehens der Digitalen Agenda wenden wir uns erneut den aus unserer Sicht wichtigsten netzpolitischen Fragen zu und ziehen eine erste Bilanz: Was hat sich in der Zwischenzeit getan? Wo gab es Fortschritte, wo gab es Rückschritte und wo herrscht noch immer Stillstand? Gleichzeitig zeigen wir Alternativen zu den Antworten und Maßnahmen der Bundesregierung im Sinne einer offenen und freiheitlichen digitalen Gesellschaft auf.

Dass es in der Netzpolitik der Bundesregierung insgesamt so gut wie keine nennenswerten Fortschritte, dafür aber viel Stillstand und einige verheerende Rückschritte gab, ist angesichts des Eindrucks, den ihre Digitale Agenda bereits vor einem Jahr erweckte, wenig überraschend. Schon damals fiel auf, dass die Agenda über weite Strecken lediglich aus Prüfaufträgen besteht und Lösungsansätze in vielen Bereichen erst noch über Gesprächsrunden und Multistakeholder-Foren gefunden werden sollen. Ganz offensichtlich fehlen der Bundesregierung nach wie vor ein stimmiges und durchdachtes netzpolitisches Konzept ebenso wie eine echte Vision für eine digitale Gesellschaft. Die Stellungnahme gibt es hier als .pdf.

Inhalt:

1. Überwachung/Geheimdienste: Grundrechte schützen, Dienste an die Leine legen.

2. IT-Sicherheit: Dezentralisierung vorantreiben, Open Source fördern.

3. Datenschutz: Datensammelwut von Unternehmen eindämmen, Datensouveränität für Verbraucher/innen stärken.

4. WLAN-Störerhaftung: Offenes WLAN ermöglichen, Providerprivileg für Alle.

5. Urheberrecht: Recht auf Remix einführen, offene Lizenzen bevorzugen.

6. Netzneutralität: Diskriminierungsfreies Internet erhalten, Spezialdienste klar definieren.

7. Breitbandausbau: Schnelle Netze schaffen, Daseinsvorsorge wahrnehmen.

 

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1. Überwachung/Geheimdienste: Grundrechte schützen, Dienste an die Leine legen.

Auch ein Jahr nach Vorstellung der Digitalen Agenda der Bundesregierung ist die geheimdienstliche Massenüberwachung noch immer eines der größten ungelösten Probleme. Sowohl durch die fortlaufende journalistische Auswertung der von Edward Snowden geleakten Dokumente als auch durch die Arbeit des NSA-Untersuchungsausschusses und die Veröffentlichungen von Wikileaks kommen immer wieder neue Details über die Spähaktionen deutscher und sogenannter befreundeter Dienste ans Licht.

Die US-amerikanische NSA fängt im Verbund mit ihren “Five Eyes” Partnerndiensten in Kanada, dem Vereinigten Königreich, Australien und Neuseeland weltweit sämtliche verfügbaren Daten der elektronischen Kommunikation ab, um diese sodann zu analysieren und in riesigen Datenbanken zu speichern. Der Dienst fördert zudem aktiv Sicherheitslücken in Verschlüsselungstechnologien, spioniert internationale Organisationen, deutsche und europäische Regierungsmitglieder sowie Unternehmen aus und zwingt Telekommunikationsdienstleister und Internetdienste zur heimlichen Weitergabe von Nutzerdaten. Auch auf die Gestaltung und Auslegung der gesetzlichen Befugnisse deutscher Nachrichtendienste soll die NSA mit Hilfe ihres britischen Partnerdienstes GCHQ nach Angaben von Edward Snowden aktiven Einfluss genommen haben.

Deutsche Dienste, allen voran der Bundesnachrichtendienst (BND) und das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), sind – wenngleich als Partner zweiter Klasse – an der Spähmaschinerie der Five Eyes beteiligt. So führen insbesondere NSA und BND regelmäßig gemeinsame Mitarbeiterschulungen durch, betreiben eine gemeinsame operative Einheit namens Joint SIGINT Activity und beliefern sich gegenseitig mit Überwachungstechnologie. Des Weiteren füttert der BND die SMS-Datenbanken der NSA und hilft bei der Überwachung von Glasfaserkabeln. Am Netzknotenpunkt DE-CIX in Frankfurt fängt der BND die durchlaufende Kommunikation ab und durchsucht sie algorithmisch nach geheimdienstlich relevanten Informationen. Von 2004 bis 2008 hat der BND Daten aus dieser Überwachung massenhaft an die NSA weitergeleitet.

Die Totalausspähung der elektronischen Kommunikation entwertet nachhaltig Grundrechte, angefangen beim Recht auf Privatsphäre und der Telekommunikationsfreiheit über das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und die Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme. Sie unterminiert verfassungsrechtliche Prinzipien wie Rechtsstaatlichkeit und Gewaltenteilung und erodiert das Vertrauen der Menschen in die Unabhängigkeit und Integrität politischer Institutionen wie auch die Sicherheit digitaler Technologien.

a. Maßnahmen der Bundesregierung

Wie schon die dürre Behandlung der Überwachungsthematik in der Digitalen Agenda vermuten ließ, hat die Bundesregierung keinerlei konkrete Maßnahmen zur Eindämmung oder Beendigung der geheimdienstlichen Ausspähung der Bevölkerung unternommen. Ganz im Gegenteil treibt sie den Ausbau der Überwachungsarchitektur aktiv voran, während sie sich öffentlich weiter in Beschwichtigungen und gespielter Empörung übt.

Eines der wenigen Vorhaben aus der Digitalen Agenda, welche die Bundesregierung bisher in die Tat umgesetzt hat, ist die massive Ausweitung der Mittel und Befugnisse des BfV. Vor einem Jahr kündigte die Bundesregierung an, die Behörde “strategisch und organisatorisch” aufzurüsten, “um den aktuellen Veränderungen bei Kommunikationsformen und -verhalten von Terroristen und Extremisten besser begegnen zu können“; dem Dienst sollten “eine sachgerechte Infrastruktur sowie technische Analysewerkzeuge” bereitgestellt werden, um die „Auswertung vorhandener Daten weiter zu verbessern und Kommunikationsmuster deutlich sichtbarer zu machen”.

Diese Ankündigung wurde durch die Gründung der BfV-Einheit „Erweiterte Fachunterstützung Internet“ (EFI) umgesetzt. 6 Referate mit insgesamt 75 Vollzeitstellen sollen sich darum kümmern, anhand von Metadaten die sozialen Netze und Bewegungsprofile einzelner Personen zu rekonstruieren, Chats in sozialen Netzwerken wie Facebook und Twitter zu überwachen und nicht öffentlich im Internet gespeicherte Informationen heimlich zu erheben. Um Zielpersonen, die mehrere unterschiedliche Endgeräte nutzen, lückenlos verfolgen zu können, soll die EFI-Einheit Daten möglichst nah am oder sogar direkt vom Server des jeweiligen Providers abgreifen können. Außerdem soll ein System zur automatisierten Gewinnung, Verarbeitung und Auswertung großer Datenmengen entwickelt werden, um bisher unbekannte und nicht offen erkennbare Zusammenhänge zwischen Personen und Gruppierungen im Internet erkennen zu können.

Ein weiterer Schritt, mit dem die Bundesregierung die Überwachung der Bevölkerung massiv auszuweiten sucht, ist die Einführung der Vorratsspeicherung von Verbindungs- und Standortdaten aus der elektronischen Kommunikation. Obwohl Bundesjustizminister Maas nach der Aufhebung der EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) stets beteuert hatte, dass es mit ihm keinen neuen Anlauf in dieser Sache geben werde, legte er auf Druck von Bundesinnenminister Thomas de Maizière und Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel schließlich doch einen entsprechenden Gesetzentwurf vor. Danach ist vorgesehen, bei jeglicher elektronischer Kommunikation mit Ausnahme von Emails die Verbindungsdaten für zehn und die Standortdaten für vier Wochen anlasslos zu speichern. Polizei und Staatsanwaltschaft können zum Zwecke der Gefahrenabwehr und der Verfolgung bestimmter Straftaten auf diese Daten zugreifen. Behördliche, kirchliche und soziale Einrichtungen sind von der Speicherung gänzlich ausgenommen, während die Daten anderer Berufsgeheimnisträger wie Rechtsanwälte oder Journalisten aufgezeichnet, aber nicht abgerufen werden dürfen. Außerdem soll ein neuer Straftatbestand der „Datenhehlerei“ eingeführt werden, der gerade für Whistleblower und Journalisten die Gefahr begründet, sich mit ihrem Tun strafbar zu machen.

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So sehr die Bundesregierung sich beim Ausbau der Überwachung ins Zeug legt, so verzagt agiert sie, wenn es darum geht, die Spähexzesse der NSA und ihrer Partnerdienste aufzuklären und einzudämmen. Dem NSA-Untersuchungsausschuss legt sie nach wie vor so gut sie kann Steine in den Weg. Exemplarisch dafür ist der Umgang mit der Liste der als „Selektoren“ bezeichneten Suchbegriffe, welche die NSA in die Überwachungssysteme des BND eingespeist hat, um auf diesem Weg Unternehmen und Regierungsangehörige europäischer Nachbarstaaten auszuspionieren. Die Verantwortlichen im Kanzleramt bestreiten schlicht jedes Mitwissen und schieben dem BND die alleinige Verantwortung in dieser Angelegenheit zu. Zugleich versucht die Bundesregierung, die Aufarbeitung der deutschen Beihilfe zur Spionage zu verhindern, indem sie dem NSA-Untersuchungsausschuss die Vorlage der Selektorenliste verweigert und diese stattdessen nur einem von ihr bestellten Sonderermittler zugänglich machen möchte.

Ein typisches Beispiel für die Beschwichtigungsversuche der Bundesregierung sind die angeblichen Verhandlungen mit der US-Administration um ein No-Spy-Abkommen. Obwohl Obama-Mitarbeiter schon früh signalisiert hatten, dass ein solches Abkommen für die Amerikaner nicht in Betracht komme, erweckte die Bundesregierung gegenüber der Öffentlichkeit noch monatelang bewusst wahrheitswidrig den Eindruck, dass die Verhandlungen fortgeführt würden.

b. Kritik

Die Maßnahmen und Unterlassungen der Bundesregierung im Bereich der Geheimdienste und der Kommunikationsüberwachung unterminieren die Grundrechte der Bevölkerung in Deutschland und tragen zur Aushöhlung rechtsstaatlicher Prinzipien bei.

Durch die Aufrüstung mit Kapazitäten zur Massendatenauswertung und zur Analyse von Beziehungsgeflechten und Bewegungsprofilen verleiht die Bundesregierung dem BfV Möglichkeiten zur Ausspähung der eigenen Bevölkerung, die denen der NSA ähneln. Im Zuge solcher Analysen werden die personenbezogenen Daten unzähliger Menschen in Deutschland erhoben und in den Systemen des BfV verarbeitet, um auf diese Weise „Kontaktpersonen“ und neue „Verdächtige“ zu ermitteln. Zwar darf das BfV, anders als etwa der BND, nur einzelne Personen ins Visier nehmen, neben der eigentlichen Zielperson können davon aber auch ihre Kontakte und wiederum deren Kontakte betroffen sein. Auf diese Weise kann die Anzahl der Personen, deren Daten durch das BfV erhoben und ausgewertet werden, in jedem einzelnen Fall schnell auf mehrere Tausend anwachsen.

Zugleich ist die Bundesregierung offenbar bemüht, eine öffentliche Debatte über die massive Verschärfung der Überwachung der Bevölkerung in Deutschland zu vermeiden. Journalisten von netzpolitik.org, die über die Pläne zum Aufbau der EFI und die dazugehörigen Haushaltspläne berichteten, wurden mit einem Strafverfahren wegen Landesverrats überzogen. Zwar ist dieser Einschüchterungsversuch mit einem der schwersten Geschütze, die das deutsche Strafrecht zu bieten hat, aufgrund einer breiten öffentlichen Protestwelle grandios gescheitert; zugleich zeigt das Vorgehen jedoch, wie wenig die Bundesregierung dazu bereit ist, eine gesamtgesellschaftliche Diskussion um die Frage zu führen, ob und bejahendenfalls wie viel Geheimdienste und Überwachung in einem demokratischen und freiheitlichen Rechtsstaat akzeptabel sind.

Mit welcher Geringschätzung die Bundesregierung den Freiheitsrechten der Bevölkerung ebenso wie der höchstrichterlichen Rechtsprechung gegenübersteht, lässt sich auch an der Wiedereinführung der Vorratsdatenspeicherung ablesen. Mit der anlasslosen Speicherung der Verbindungs- und Standortdaten ignoriert sie die klaren Voten des Bundesverfassungsgerichts und des EuGH. Die besonders schützenswerten Daten von Berufsgeheimnisträgern setzt sie durch die Speicherung einem hohen Missbrauchsrisiko aus. Durch den Straftatbestand der Datenhehlerei schafft sie zudem ein weiteres Instrument, mit dem gegen Whistleblower und unliebsame Journalisten vorgegangen werden kann. All diese grundrechtlichen Einschränkungen und Gefährdungen nimmt sie billigend in Kauf, obwohl der Nutzen der Vorratsdatenspeicherung für die Gefahrenabwehr und die Strafverfolgung bis heute noch nicht einmal mit Indizien belegt werden kann. Im Gegenteil kommen sämtliche bisher zu dieser Frage im In- und Ausland angestellten Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass der Rückgriff auf Vorratsdaten nicht zu einer Verbesserung der Aufklärungsquoten geführt hat.

Auch rechtsstaatliche Prinzipien scheinen für die Bundesregierung eher störendes Beiwerk zu sein, was sich besonders deutlich an ihrer Abwehrhaltung bei der Aufklärung der geheimdienstlichen Spähexzesse zeigt. Sowohl nach dem Grundgesetz als auch nach den einfachgesetzlichen Regeln ist es das unveräußerliche Recht der Mitglieder des Untersuchungsausschusses, Beweise selbst zu erheben und zu bewerten. Zwar kann der Ausschuss einen Ermittlungsbeauftragten bestellen, der besonders umfangreiche Beweismittel zunächst sichtet und nach Relevanz sortiert. Gleichwohl bleibt es auch in diesem Fall dabei, dass die Mitglieder des Untersuchungsausschuss selbst Zugriff auf die Beweismittel haben. Ein Sonderermittler, der anstelle der Ausschussmitglieder die Beweismittel erhebt und bewertet, beschneidet hingegen in unzulässiger Weise ihre verfassungsrechtlich garantierten Untersuchungsrechte.

Ebenso offenbart die Begründung der Bundesregierung für das Zurückhalten der Selektorenliste eine eigentümliche Auffassung rechtsstaatlicher Prinzipien. So behauptet die Bundesregierung, dass für eine Offenlegung der Liste gegenüber Abgeordneten des Bundestages die Zustimmung der US-Seite völkerrechtlich erforderlich sei. Damit bezieht sie sich auf die als „Memorandum of Agreement“ oder „Memorandum of Understanding“ bekannte Kooperationsvereinbarung zwischen den deutschen und den US-amerikanischen Geheimdiensten. Abgesehen davon, dass Vertreter des Weißen Hauses mittlerweile klargestellt haben, dass die USA sich nie explizit gegen eine Vorlage der Selektorenliste ausgesprochen hat, gehört die Vereinbarung als bloße Vereinbarung zwischen Behörden auch nicht zum Völkerrecht. Hinzu kommt, dass der Gewaltenteilungsgrundsatz, nach dem sich die unterschiedlichen Säulen der Staatsgewalt in ihrer Machtausübung gegenseitig kontrollieren und hemmen sollten, komplett ausgehebelt würde, wenn die Exekutive die Untersuchungsrechte des Bundestags durch beliebige Vereinbarungen mit ausländischen Behörden unterlaufen könnte. Schließlich entbehrt es auch nicht einer recht offenkundigen Ironie, dass die Bundesregierung sich mit Verweis auf die Interessen der NSA weigert, gewählten Volksvertretern Einblick in die Selektorenliste zu gewähren, während die NSA selbst sensible Daten und „Betriebsgeheimnisse“ privatwirtschaftlichen Unternehmen, den sogenannten Contractors, mit Tausenden von Mitarbeitern anvertraut.

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c. Alternative

Zum Schutz der Grundrechte und des freiheitlichen Charakters der Gesellschaft müssen sämtliche anstehenden und bereits realisierten Vorhaben zum Ausbau der Massenüberwachung aufgegeben und rückgängig gemacht werden. Das betrifft die geplante Wiedereinführung der Vorratsdatenspeicherung ebenso wie die Kriminalisierung von investigativen Journalisten und Whistleblowern sowie die Aufrüstung des BfV mit Mitteln und Kapazitäten zur Internetüberwachung.

Zur Eindämmung der Spähexzesse deutscher und internationaler Geheimdienste muss die Bundesregierung des Weiteren ihre Blockadehaltung gegenüber dem NSA-Untersuchungsausschuss aufgeben und die Selektorenliste ebenso wie sämtliche weiteren Details zur Beteiligung deutscher Stellen an der weltweiten Überwachungsmaschinerie schonungslos offenlegen.

Statt Journalisten, welche die Öffentlichkeit über die Kapazitäten der geheimdienstlichen Überwachung informieren, strafrechtlich zu verfolgen, muss die Bundesregierung selbst eine öffentliche Debatte über die Frage anstoßen, ob und gegebenenfalls in welchem Maß eine freie und offene Gesellschaft bereit ist, geheimdienstliche Überwachung zu tolerieren. Dazu muss sie auch gegenüber der Öffentlichkeit sämtliche Vereinbarungen zur Zusammenarbeit deutscher Behörden mit ausländischen Nachrichtendiensten offenlegen und Klarheit über die Tätigkeit der eigenen Dienste schaffen.

Des Weiteren gehört das gesamte bundesdeutsche Geheimdienstwesen auf den Prüfstand. Eine solche grundlegende Neuordnung muss mindestens die Befugnisse der Dienste zur Datenerhebung, -verarbeitung und -weitergabe sowie ihre parlamentarische Kontrolle umfassen. Ein Datenaustausch mit ausländischen Diensten darf nur stattfinden, wenn auf beiden Seiten ein verfassungsgemäßer und strikt dem Grundrechtsschutz unterworfener Umgang mit den Daten zweifelsfrei gewährleistet ist. Dienste wie die NSA, welche die von deutschen Stellen gelieferten Mobilfunkdaten zu gezielten willkürlichen Tötungen im Drohnenkrieg oder in sonst menschenrechtsswidriger Weise verwenden, müssen als Kooperationspartner ausscheiden.

Die parlamentarische Kontrolle der bundesdeutschen Dienste muss überdies deutlich verbessert werden. Neben einer personellen Aufstockung des Parlamentarischen Kontrollgremiums einschließlich der Bereitstellung eines eigenen Mitarbeiterstabs bedarf es außerdem einer Ausweitung seiner Kontrollbefugnisse. Dazu gehören Rechte zur Durchsuchung von behördlichen Räumlichkeiten und zur Analyse der von den Diensten eingesetzten Software und Systeme ebenso wie die Möglichkeit, als vertrauliche Anlaufstelle für Whistleblower zu dienen. Unterstützt werden sollte die Arbeit des Gremiums außerdem durch einen Expertenbeirat, der aus Fachleuten unterschiedlicher Disziplinen besteht und den notwendigen technischen, operativen und juristischen Sachverstand beisteuern kann.

Auf internationaler Ebene muss die Bundesregierung den Druck insbesondere auf die Dienste des “Five Eyes” Programms erhöhen. Zu diesem Zweck muss sie vor dem EuGH ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das Vereinigte Königreich wegen der Überwachung der Unterseekabel durch den GCHQ einleiten. Außerdem muss sie in den betreffenden EU-Gremien für eine Aussetzung von Safe Harbor sowie von Datenaustauschabkommen mit den USA, namentlich PNR und TFTP (SWIFT), stark machen.

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2. IT-Sicherheit: Dezentralisierung vorantreiben, Open Source fördern.

Ständige Sicherheitslücken in IT-Systemen und Meldungen über gigantische Datendiebstähle gehören mittlerweile zum Alltag. Immer wieder lesen wir von Hacks, bei denen Millionen von Nutzerinnen und Nutzern betroffen sind. Ob Kreditkartendaten oder Adressdaten von Flirtportalen, die gestohlen und in Umlauf gebracht werden, ob Angriffe auf Sicherheitszertifikate von Banken oder Attacken auf Atomkraftwerke – kein System scheint wirklich sicher zu sein. So wurde erst kürzlich die IT des Bundestags gehackt und auch die Erinnerungen an Stuxnet sind noch nicht verblasst. Gleichzeitig zeigen die Snowden-Enthüllungen, dass Geheimdienste mit einem gigantischen Datenhunger alle Daten absaugen und auswerten, die sie in die Finger bekommen können. Befeuert wird diese Gier nach Informationen auch durch Äußerungen wie etwa die Forderung von Bundesinnenminister Thomas de Maizière, dass Verschlüsslung für Geheimdienste knackbar sein solle. Diese Entwicklungen führen zu einer zunehmenden Verunsicherung der Nutzerinnen und Nutzer von Online-Diensten und befördern gleichzeitig deren Wunsch nach mehr Sicherheit im digitalen Raum. Sowohl bei der Wahrnehmung ihrer demokratischen Freiheitsrechte als auch bei Alltäglichkeiten wie dem Onlinebanking sind die Menschen auf sichere Infrastrukturen angewiesen. Ist diese Sicherheit nicht gewährleistet, so erodiert dies die sozialen und wirtschaftlichen Grundlagen unserer Gesellschaft.

a. Maßnahmen der Bundesregierung

Das Thema IT-Sicherheit spielt in der Digitalen Agenda der Bundesregierung eine verhältnismäßig große Rolle. Besondere Aufmerksamkeit erfährt die Erhöhung der Sicherheit der Bundes-IT. Sie soll unabhängiger von „globalen IT-Konzernen“ – gemeint sind wohl US-amerikanische Unternehmen – werden. Die „Daten der Bundesverwaltung“ sollen durch eigene „Netzwerkstrukturen unter Verwendung vertrauenswürdiger Komponenten“ fließen. Auf Nutzerseite will die Bundesregierung die Einführung der De-Mail vorantreiben sowie die Entwicklung, den Einsatz und die Zertifizierung von Verschlüsselung fördern. Zudem ist eine „Meldepflicht für erhebliche IT- Sicherheitsvorfälle“ angedacht. Zugleich sollen die Polizeibehörden, Nachrichtendienste und das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) eine Stärkung erfahren, um für mehr „Sicherheit im Cyberraum“ zu sorgen.

Die Bundesregierung hat sich zunächst der Meldepflicht bei IT-Sicherheitsvorfällen und der Stärkung von Nachrichtendiensten und Ermittlungsbehörden bzw. dem BSI zugewandt.

Mitte dieses Jahres wurde das Gesetz zur Erhöhung der Sicherheit informationstechnischer Systeme, auch bekannt als IT-Sicherheitsgesetz, auf den Weg gebracht. Mit dem Gesetz sollte der große Wurf gelingen: Zum einen soll die IT-Sicherheit in Unternehmen, zum anderen der Schutz der Bürgerinnen und Bürger gewährleistet werden. Dafür werden beispielsweise die Betreiber kritischer Infrastrukturen sowie Telekommunikationsanbieter dazu verpflichtet, eine „IT-Sicherheit nach dem Stand der Technik zu gewährleisten“. Gleichzeitig soll eine anonyme „Meldepflicht erheblicher IT-Sicherheitsvorfälle“ zu mehr Sicherheit führen. Auf Grundlage der so gewonnenen Informationen sollen anschließend Lagebilder erstellt und Aufsichtsbehörden unterrichtet werden. Eine Information derjenigen, die von Sicherheitsvorfällen betroffenen sind, ist jedoch nicht vorgesehen. Durch der Einführung eines Sanktionsmechanismus soll gewährleistet werden, dass sich die Unternehmen auch an die Vorschriften halten.

Um Cyberattacken nachvollziehen zu können, werden Anbietern von Telemedien und Telekommunikationsdiensten Speicherbefugnisse eingeräumt. Sie dürfen Bestands- und Verkehrsdaten ihrer Kundinnen und Kunden erheben und verwenden. Auf diese Weise ermöglicht das IT-Sicherheitsgesetz diesen Anbietern eine fakultative Verkehrsdatenspeicherung.

Gleichzeitig werden Ermittlungsbehörden, Geheimdienste und das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) gestärkt. So sollen bis zu 78 neue Stellen beim Bundeskriminalamt (BKA), 48,5 Stellen beim BfV und bis zu 30 Stellen beim BND geschaffen werden, um gegen Cybercrime vorgehen zu können. Das BSI wird vor allem durch den Zugewinn an Kompetenzen, etwa die Auswertung der Meldungen über sicherheitsrelevante Vorgänge und das Erstellen der Lagebilder, aufgewertet. Für die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) ist nur die Schaffung von maximal sieben neuen Stellen vorgesehen.

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b. Kritik

Dass die Bundesregierung ein Gesetz zur Erhöhung der Sicherheit informationstechnischer Systeme auf den Weg gebracht hat, ist zunächst positiv zu bewerten. Die Ausgestaltung des Gesetzes erweist sich jedoch als mangelhaft und teilweise widersprüchlich. Bereits die Ausrichtung des Gesetzes auf kritische Infrastrukturen ist viel zu eng gefasst. Was eine kritische Infrastruktur ist, wird durch das Bundesministerium des Innern (BMI) durch Rechtsverordnung bestimmt. Seitens der Regierung geht man von etwa 2.000 Betreibern kritischer Infrastrukturen aus. Wie genau man auf diese Anzahl kommt und nach welchen Kriterien man die Betreiber kritischer Infrastruktur identifizieren will, bleibt nebulös. Die Begrenzung bleibt nicht nur vermeintlich willkürlich, sondern bringt auch ein großes Restrisiko mit sich. Angriffe auf IT-Systeme gehen häufig in die Breite, richten sich also gegen eine Vielzahl von Unternehmen gleichzeitig. Selbst wenn diese Unternehmen einzeln betrachtet nicht als kritische Infrastruktur anzusehen sind, kann ein konzentrierter Angriff in der Summe ebenso kritische Situationen hervorrufen ein Angriff auf einen einzelnen Betreiber einer kritischen Infrastruktur.

Problematisch erscheint des Weiteren, dass IT-Sicherheitsvorfälle anonym gemeldet werden können. Für die Öffentlichkeit besteht damit kaum eine Möglichkeit, die betroffenen Unternehmen unter Druck zu setzen. Da die Anonymität Schutz vor lästigen öffentlichen Debatten gewährt, dürften betroffene Unternehmen in der Regel nicht motiviert sein, einem aufgrund eines IT-Sicherheitsmangels verursachten Imageschaden durch entsprechende Investitionen vorzubeugen. Zwar wird gleichzeitig ein Sanktionsmechanismus eingeführt, der Strafen zwischen 50.000 und 100.000 Euro vorsieht. Doch inwieweit eine Strafe von maximal 100.000 Euro bei milliardenschweren Unternehmen tatsächlich zu einem Umdenken im Bereich IT-Sicherheit führt, muss bezweifelt werden. Zielführender wäre ein Sanktionsmechanismus, der sich am Jahresumsatz der Unternehmen orientiert.

Dass mit der Einführung einer freiwilligen Verkehrsdatenspeicherung das Prinzip der Datensparsamkeit vollständig umgekehrt wird, passt zur absurden Grundausrichtung dieses Gesetzes. Daten, die nicht gespeichert werden, können auch nicht gestohlen oder manipuliert werden. Mit jeder Datenspeicherung steigt auch die Wahrscheinlichkeit für Angriffsversuche, um an die Daten zu gelangen. Die Bundesregierung befördert mit dem Gesetz daher gerade die Begehrlichkeiten von Kriminellen, welche sie mit dem Gesetz zu unterbinden sucht. Zugleich setzt sie dadurch sensible Daten der Kundinnen und Kunden von Telekommunikationsanbietern erheblichen Missbrauchsrisiken aus.

Fraglich erscheint zudem, ob das BMI in der Lage sein wird, seine vorgesehenen besonderen Kompetenzen bei der Bewertung und Analyse von IT-Angriffen ohne Zielkonflikte wahrzunehmen. So war das BSI zuvor etwa an der Entwicklung des Staatstrojaners beteiligt. Zudem befindet es sich im Geschäftsbereich des BMI, mithin eines Ministeriums, aus dem immer wieder Forderungen nach systematischen Schwächungen von Verschlüsselungstechniken zu vernehmen sind.

Am Ende bleibt ein Gesetz der Bundesregierung, was allenfalls dazu taugt IT-Sicherheit zu simulieren und gleichzeitig dafür genutzt wird, um die Sicherheitsbehörden mit weiteren Ressourcen auszustatten.

In anderen Bereichen der IT-Sicherheit bleibt die Bundesregierung ebenfalls weit hinter den nötigen Fortschritten zurück. So sind die Vorschläge der Bundesregierung bei den Themen Vergabe- und Beschaffungspolitik bemerkenswert unkonkret. Es wird nicht klar, wie eine „innovationsorientierte Vergabepolitik“ konkret ausgestaltet sein und zu mehr IT-Sicherheit beitragen soll. Das gleiche gilt für die Förderung von Verschlüsselungstechniken und -produkten. Das Ziel der „Chancengleicheit“ von Open-Source-Software in der Beschaffungspolitik halten wir für nicht ausreichend, um die gewachsenen Pfadabhängigkeiten hinsichtlich proprietärer Systeme aufzubrechen. In der Koalitionsvereinbarung sprach sich die Bundesregierung an dieser Stelle noch proaktiv für eine Förderung von Open-Source-Lösungen aus.

Als widersprüchlich und unvereinbar mit den in der Digitalen Agenda genannten IT-Sicherheitszielen (u.a. Schutz vor Angriffen, Verschlüsselung und Autonomie), erscheint das Vorhaben, die De-Mail zu stärken. Eine derart zentralisierte, nicht hinreichend verschlüsselte und unter Beteiligung US-amerikanischer Unternehmen entwickelte Kommunikationsinfrastruktur zu verbreiten, wäre für die Sicherheit digitaler Kommunikation desaströs.

Zudem erkennen wir in der Digitalen Agenda der Bundesregierung eine kontraproduktive Polizeiisierung und Militarisierung von „Cyber-Sicherheit“ anstelle des nötigen Paradigmenwechsels hin zu einer transparenten, evidenzbasierten und effektiven IT-Sicherheitspolitik. Polizeiliche, militärische und geheimdienstliche Stellen lösen die – zuvorderst technischen – Probleme der IT-Sicherheit nicht und verursachen dabei untragbar hohe gesellschaftlichen Kosten. Die Stärkung der Ressourcen staatlicher Stellen wie des BfV, die auf Eingriffsmöglichkeiten in IT-Systeme und den Zugriff auf Datenvorhaltungen angewiesen sind, verhindert ein Mehr an IT-Sicherheit.

c. Alternative

Den einleitend geschilderten Quellen der Verunsicherung der Nutzerinnen und Nutzer lässt sich gezielt durch eine Umgestaltung der IT-Sicherheitspolitik begegnen. Dabei hätte bereits im IT-Sicherheitsgesetz dafür gesorgt werden müssen, dass nicht nur die ca. 2.000 Betreiber kritischer Infrastrukturen angehalten werden, für mehr Sicherheit zu sorgen. Vielmehr muss das Ziel darin bestehen, in der Breite für robuste Systeme zu sorgen. Dazu gehören neben öffentlichen Mitteilungen über IT-Sicherheitslücken auch die Einführung innovativer Lösungen. So könnten etwa durch das Ausloben von Prämien für das Finden und Beseitigen von Sicherheitslücken Anreize geschaffen werden, die zu einer schnellen Beseitigung der Sicherheitsrisiken führen, anstatt dies auf intransparente Weise durch das BSI realisieren zu lassen. Zudem sollten Schutzmaßnahmen für Whistleblower geschaffen werden, um zu gewährleisten, dass Sicherheitslücken auch auf diesem Weg kommuniziert werden können.

In der Beschaffungs- und Vergabepolitik sollten Open Source, Dezentralisierung und Ende-zu-Ende-Verschlüsselung zu den leitenden Prinzipien gehören. Ferner ist bei der Begünstigung europäischer und deutscher Unternehmen in der Vergabepolitik darauf zu achten, dass hier mittelständische Unternehmen gegenüber großen Akteuren bevorzugt werden. Zudem müssen IT-Systeme und Software regelmäßig und verpflichtend auditiert werden.
Problemtisch ist auch die derzeitige Nähe des BSI zum BMI. Diese Behörde muss umgehend aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Inneren ausgegliedert werden, um ihre Unabhängigkeit zu gewährleisten. Statt der vorgeschlagenen Stärkung von BfV, BND und BKA ist die Ressourcen- und Personalausstattung von BfDI und BSI zunächst auf Augenhöhe mit den Sicherheitsbehörden zu bringen. Zudem ist zu prüfen, welche Aufgaben im Bereich der IT-Sicherheit derzeit in nachrichtendienstlichen Behörden angesiedelt sind und besser in ein unabhängiges BSI bzw. zur BfDI ausgegliedert werden sollten.

 

3. Datenschutz: Datensammelwut von Unternehmen eindämmen, Datensouveränität für Verbraucher/innen stärken.

In einer vernetzten Welt hinterlässt beinahe jede menschliche Handlung auch eine Datenspur. Besonders deutlich wird das im sogenannten „Internet der Dinge“. Nicht mehr nur die „virtuelle“ Benutzung von Onlineangeboten wie sozialen Netzwerken oder Einkaufsportalen, sondern auch all jene Praktiken, die vormals als Teil der „Offline-Welt“ galten, werden verdatet. Dazu zählen Dinge wie der Energieverbrauch oder auch die körperliche Bewegung im Rahmen der Erfassung von Gesundheitsdaten. Ob im sozialen Netzwerk oder gegenüber der Krankenkasse: Daten sind nicht das Abfallprodukt, sondern zunehmend auch der Treibstoff der digitalen Gesellschaft. Einzelpersonen stehen dabei zumeist privaten Unternehmen gegenüber, von deren, auf Datenverarbeitungen beruhenden, Leistungen sie abhängen – das gilt für Freemailer ebenso wie für Autoversicherungen mit fahrverhaltensbasierten Tarifen. In Anbetracht dieser Abhängigkeitsverhältnisse wird man dem Problem nicht dadurch gerecht, eine angebliche „digitale Sorglosigkeit“ (Thomas de Maizière) der Nutzerinnen und Nutzer zu monieren.

Datenschutz hilft dabei, Grundprinzipien von Selbstbestimmung und Fairness zu erhalten. Kreditwürdigkeit sollte nicht vom Facebook-Freundeskreis abhängen und der neue Job nicht von der Krankenakte. Wo nicht nötig, sollten Daten nicht länger vorgehalten, verbunden oder weitergegeben werden. Die Einhaltung dieser Regeln muss nachvollziehbar sein und Abweichungen müssen geahndet werden.

Seit Jahren arbeitet Europa an einer Reform seiner Datenschutzregeln. Die Bundesregierung hat diesen Reformprozess verschlafen, da sie es nicht vermochte, starke und zugleich den Realitäten der neuen Datenschutzherausforderungen entsprechende Vorschläge in diesen Prozess einzubringen. Die Bundesregierung hat die Überarbeitung der Datenschutzregeln während der Verhandlungen im EU-Ministerrat zugleich immer wieder verzögert. Nicht zuletzt trägt sie Mitschuld an der Verwässerung der Position der EU-Mitgliedsstaaten und damit der kommenden Datenschutzverordnung. So ist es politisch höchst unwahrscheinlich, dass in den finalen Trilogverhandlungen zwischen den europäischen Institutionen der Graben zwischen den akzeptablen Positionen des Europäischen Parlaments und der unzureichenden Vorschläge des Rates in zufriedenstellender Weise überbrückt wird.

Deutschland muss auf der Zielgeraden des Ringens um die Datenschutzverordnung als starke Stimme an der Seitenlinie der Verhandlungen nun zumindest das Schlimmste verhindern, um zugleich im Sinne eines „nach der Reform ist vor der Reform“ neu an den Herausforderungen der Datengesellschaft zu arbeiten.

a. Maßnahmen der Bundesregierung

Im Mittelpunkt der Maßnahmen der Bundesregierung stand die erwähnte Datenschutzverordnung. Im Juni 2015 einigten sich die EU-Mitgliedsstaaten nach mehr als drei Jahren Verhandlungszeit auf eine Position. Zumindest was den in der Digitalen Agenda avisierten Zeitplan angeht, hat die Bundesregierung also Wort gehalten. Die erste Lesung im Europäischen Parlament erfolgte bereits 2014. Beide Institutionen müssen sich nun im Trilogverfahren zusammen mit der Europäischen Kommission auf einen finalen Rechtsakt einigen, worauf die Bundesregierung nur noch bedingt Einfluss hat.

Formal Wort gehalten hat die Bundesregierung auch bei der Einführung eines Verbandsklagerechts für Datenschutzverstöße auf nationaler Ebene. Das Bundeskabinett hat einen entsprechenden Gesetzesentwurf beschlossen.

Nicht Bestandteil der Digitalen Agenda war die Herauslösung der Bundesdatenschutzbeauftragten aus dem Innenministerium auf Druck eines Urteils des Europäischen Gerichtshofes. Damit ist die Dienststelle nun formal unabhängig.

EUDataP stärken

b. Kritik

Der Standpunkt des EU-Ministerrats zur Datenschutzverordnung war ein herber Rückschlag für den Datenschutz. Der Rat schwächte den Entwurf der Europäischen Kommission in allen wichtigen Punkten: technisch-organisatorische Maßnahmen wie die Bestellung eines Datenschutzbeauftragten sollen nicht mehr verpflichtend sein, Sanktionen für Datenschutzverstöße fallen zu gering aus und Grundprinzipien des Datenschutzes wie Zweckbindung und Datensparsamkeit weichte der Rat auf. Aus den Verhandlungsdokumenten wird ersichtlich, dass sich die deutsche Bundesregierung insbesondere für die Abschwächung der Zweckbindung und Datensparsamkeit eingesetzt hat. Das von den deutschen Verhandlern ausgegebene Ziel „internettauglicher“ Regeln lief somit auf eine simple Streichung vermeintlich veralteter Regeln hinaus. Wirklich innovativ wäre dagegen die Beibehaltung dieser Regeln bei gleichzeitigem Auftrag zur Konkretisierung und Operationalisierung in Standardisierungsverfahren gewesen.

Der Entwurf des Rates konterkariert zudem das geplante Verbandsklagerecht auf nationaler Ebene. Die kollektive Rechtewahrnehmung durch Verbraucher- und Datenschutzorganisationen strichen die EU-Staaten aus dem Entwurf. Die Schuld hierfür liegt sicherlich nicht bei der Bundesregierung, weshalb sie nun um so lauter Partei für eine europäische Verankerung des Verbandsklagerechts bei Datenschutzverstößen eintreten muss. Nur kollektive Interessenvertretung vermag es, Unternehmen grundlegende Schutzprinzipien zum Wohle des Individuums abzuringen. Man denke an die Verbesserung der Arbeitsbedingungen durch Gewerkschaften im 20. Jahrhundert. Kollektive Interessenvertretung kann allerdings nichts bewirken, wenn Grundprinzipien wie Zweckbindung und Datensparsamkeit sich nicht einfordern lassen, weil sie nicht mehr existieren.

Die formale Unabhängigkeit der Bundesdatenschutzbeauftragten begrüßen wir – jedoch darf es dabei nicht bleiben. Es bedarf mehr Stellen, Mittel und Zuständigkeiten, etwa durch verpflichtende Konsultation der Behörde in Gesetzgebungsverfahren, um der Bundesdatenschutzbeauftragten angemessene Bedeutung einzuräumen.

c. Alternative

Neben den bereits angedeuteten Maßnahmen ergeben sich für die Bundesregierung eine Fülle von Aufgaben, aber auch Gestaltungsmöglichkeiten, im Datenschutz. Zu den verpflichtenden Aufgaben gehört es, mit starker Stimme auf das Trilogverfahren einzuwirken und das Verhandlungsgleichgewicht in Richtung der – zumindest akzeptablen – Position des Europäischen Parlaments zu verschieben. Bedauerlicherweise wird auch der Kompromiss zur Datenschutzverordnung eine Reihe von nationalen Umsetzungsspielräumen mitbringen. Es gilt, diese Öffnungsklauseln zu evaluieren und auf nationaler Ebene sogleich bestmöglich auszugestalten. Die Bundesregierung kann dabei auf die Expertise einer starken deutschen Datenschutzcommunity vertrauen.

Bereits angedeutet hat die Europäische Kommission die Überarbeitung der E-Privacy-Richtlinie. Diese Richtlinie regelt derzeit unter anderem die Verwendung von sogenannten „unique identifiers“, also den Zugriff von auf Nutzergeräten gespeicherten Informationen zur Identifizierung gegenüber bestimmten Diensten. Nutzer werden durch derlei Informationen über verschiedene Dienste hinweg wiederidentifiziert, d.h. getrackt. Es entstehen Profile über Nutzer auf deren Basis sie diskriminiert werden können. Der gesamte Bereich der Onlinewerbung basiert auf diesem Mechanismus. Die Zahl der unique identifiers ist seit Verabschiedung der Richtlinie enorm angestiegen, vor allem durch die Verbreitung von Smartphones. Das „Internet der Dinge“ potenziert die Zahl der unique identifiers noch einmal um ein Vielfaches und macht Nutzungsweisen weit über Werbung hinaus denkbar, etwa bei der Preis- und Tarifdiskriminierung. Das Phänomen des Tracking ist schon nach derzeitigem Stand der Technik unreguliert und weitgehend außer Kontrolle. Hier besteht Handlungsbedarf, den die Bundesregierung so noch nicht kommuniziert hat.

Weiterhin möchten wir noch einmal auf unsere Vorschläge aus dem Jahr 2014 hinweisen. Dazu zählen:

  • Stärkung und informationstechnische Qualifikation der Datenschutzbehörden
  • mehr Transparenz über Datenverarbeitungen im privaten und öffentlichen Bereich durch obligatorische und öffentlich einsehbare Verfahrensverzeichnisse
  • Dezentralisierung von Datenvorhaltungen und -verarbeitungen

Darüber hinaus darf Datenschutz nicht länger als ein One-Size-Fits-All-Ansatz verstanden werden. Ein einziges Datenschutzgesetz wie die EU-Datenschutzverordnung kann den vielfältigen Herausforderungen des Datenschutzes nicht gerecht werden. Etwa im Bereich Profiling und Diskriminierung sind zielgenauere, und wahrscheinlich auch bereichsspezifische Regeln, erforderlich. Ob etwa das derzeitige Datenschutzrecht mit seinem Bezug auf das Individuum Phänomene wie Profilbildungen von Gruppen zu erfassen vermag, ist fraglich. Ein weiteres Regulierungsfeld, das in unseren Forderungen von 2014 bereits anklang, ist Algorithmentransparenz. Algorithmen haben bereits heute weitreichenden Einfluss auf gesellschaftliches Zusammenleben. Sie dürfen nicht länger ein Geschäftsgeheimnis bleiben. Weiterhin kann die Datenschutzpolitik aus anderen Feldern wie der Umweltpolitik lernen. Diese versteht Umweltschutz schon lange als bereichsübergreifende Gestaltungsaufgabe und wirkt daher auch stark in die Bildungs- und Forschungspolitik, die Subventions- und Vergabepolitik und sogar Steuerpolitik hinein. In diesem Sinne könnten etwa Modell- und Infrastrukturprojekte im öffentlichen Sektor eine Nische darstellen, in der sich Datenschutzlösungen entwickeln und praxisfähig werden.

 

4. WLAN-Störerhaftung: Offenes WLAN ermöglichen, Providerprivileg für Alle.

Offene WLAN-Zugänge haben in Deutschland noch immer Seltenheitswert. Nur in wenigen Cafés, Bars oder Kneipen gibt es freies WLAN, bei Privatpersonen (z.B. den Nachbarn) in der Regel gar nicht. Bekommt man es in Cafés, muss man sich immer häufiger registrieren und die Betreiber sind gezwungen, das WLAN zu überwachen. Nur so können sie der sogenannten WLAN-Störerhaftung entgehen, die bis heute einem freien Netzzugang für alle im Weg steht.

Im “Sommer unseres Lebens” Urteil hatte der Bundesgerichtshof entschieden, dass Funknetzbetreiber als sogenannte Störer verschuldensunabhängig für Rechtsverletzungen haften, die Dritte über ihre WLANs im Internet verüben. Daher lässt sich ein offenes WLAN bislang nicht betreiben, ohne Abmahnungen oder langwierige, kostenintensive Rechtsstreitigkeiten zu riskieren. Für klassische Zugangsprovider wie etwa die Deutsche Telekom hingegen gibt es eine Haftungserleichterung, die als Providerprivileg bezeichnet wird. Danach ist ein Zugangsprovider nicht haftbar, wenn seine Kunden über den von ihm angebotenen Internetzugang beispielsweise Urheberrechtsverstöße begehen.

Diese Rechtslage verhindert eine flächendeckende, allgemein verfügbare und kostengünstige Versorgung mit mobilem Internet für alle. Die Vielzahl neuer Möglichkeiten zur demokratischen Teilhabe, zur Fortbildung und zum zivilgesellschaftlichen Engagement, welche die Informationsgesellschaft eröffnet, bleiben daher zahlreichen Menschen in Deutschland verschlossen. Insbesondere Personen mit geringem Einkommen und solche, die auf staatliche Transferleistungen angewiesen sind, können sich häufig keinen Internetzugang leisten. Die bestehende Rechtslage ist daher weder zukunftsorientiert noch sozial ausgewogen.

a. Maßnahmen der Bundesregierung

Die Pläne der Bundesregierung zur Abschaffung der WLAN-Störerhaftung waren bereits im Ansatz wenig ambitioniert. In der Digitalen Agenda wurde lediglich das Ziel formuliert, „Rechtssicherheit für die Anbieter solcher WLANs im öffentlichen Bereich, beispielsweise Flughäfen, Hotels, Cafés” zu schaffen. Diese Betreiber sollten nach dem Willen der Bundesregierung “grundsätzlich nicht für Rechtsverletzungen ihrer Kunden haften”. Rein private Funknetzbetreiber fanden in der Digitalen Agenda hingegen keine Berücksichtigung.

Nach monatelangen Ankündigungen präsentierte die Bundesregierung schließlich im März 2015 einen ersten Gesetzentwurf zum Thema WLAN-Störerhaftung. Danach kommen Funknetzbetreiber in den Genuss der Haftungsfreistellung, wenn sie ihr WLAN verschlüsseln und den Zugang nur solchen Personen ermöglichen, die zuvor eingewilligt haben, keine Rechtsverletzungen zu begehen. Rein private Betreiber müssen darüber hinaus auch die Namen der jeweiligen Nutzerinnen und Nutzer kennen.

Nachdem dieser Entwurf auf massive Kritik aus Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft gestoßen war, legte die Bundesregierung schließlich eine überarbeitete Fassung vor. Darin wird keine Unterscheidung zwischen unterschiedlichen Anbietern von WLAN-Zugängen mehr vorgenommen. Stattdessen wird die Haftungsfreistellung nun allgemein davon abhängig gemacht, dass die Betreiber zumutbare Maßnahmen ergriffen haben, um eine Rechtsverletzung durch Nutzer zu verhindern. Laut Gesetzestext ist dies insbesondere der Fall, wenn Betreiber ihr Drahtlosnetzwerk mit angemessenen Maßnahmen gegen unberechtigte Zugriffe gesichert haben und nur solchen Personen den Zugang gewähren, die zuvor erklärt haben, im Rahmen der Nutzung keine Rechtsverletzungen zu begehen.

Am 15. Juni notifizierte die Bundesregierung den überarbeiteten Entwurf bei der EU-Kommission. Ändert ein Mitgliedstaat, wie hier im Fall der WLAN-Störerhaftung, gesetzliche Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaft, so muss er den Gesetzentwurf vor dessen Verabschiedung der EU-Kommission vorlegen. Diese überprüft die Vereinbarkeit der geplanten Änderung mit dem Unionsrecht und dem EU-Binnenmarkt. Währendessen darf der betreffende Mitgliedstaat das Gesetz nicht weiter vorantreiben oder in Kraft setzen. Im Falle des Regierungsentwurfs zur Abschaffung der WLAN-Störerhaftung wird das Notifizierungsverfahren voraussichtlich am 15. September enden.

b. Kritik

Mit ihrem Gesetzentwurf verfehlt die Bundesregierung ihr selbst gestecktes Ziel, rechtssichere Bedingungen für den Betrieb offener WLAN-Netze zu schaffen. Im Gegenteil würde damit der gegenwärtige rechtsunsichere Zustand zementiert und die Verbreitung offener Drahtlosnetze weiter verhindert.

So lässt der Entwurf offen, was genau unter „angemessenen Sicherungsmaßnahmen gegen unberechtigten Zugriff“ zu verstehen ist. Mangels näherer Definition bleibt damit zunächst einmal unklar, welche Maßnahmen als angemessen im Sinne des Gesetzes anzusehen sind. Für Betreiber von Drahtlosnetzen besteht daher weiter keine Rechtssicherheit, falls sie ihre Netze für Dritte öffnen.

Unverständlich ist zudem, wie bei einem offenen WLAN überhaupt ein unberechtigter Zugriff erfolgen soll – schließich sind offene Netze gerade dadurch gekennzeichnet, dass sie von jeder beliebigen Person ohne Registrierung oder Eingabe eines Passwortes genutzt werden können. Diese Passage des Gesetzestextes kann daher nur so verstanden werden, dass die Bundesregierung entweder gerade keine genuin offenen Netze in Deutschland zulassen möchte oder das Thema offenes WLAN sachlich schlicht nicht richtig durchdrungen hat.

Der Regierungsentwurf verstößt außerdem gegen das EU-Recht. So überschreitet das Erfordernis, zumutbare Maßnahmen gegen Rechtsverletzungen durch Nutzer zu ergreifen, die Vorgaben des Artikels 12 der E-Commerce-Richtlinie. Dort sind abschließend die Bedingungen aufgezählt, unter denen sich Zugangsprovider auf die Haftungsfreistellung berufen können. Maßnahmen zur Vorbeugung gegen Rechtsverletzungen der Nutzer gehören nicht dazu.

Die vorgesehenen Regelungen des Regierungsentwurfs verletzen des Weiteren das EU-Grundrecht auf unternehmerische Freiheit aus Artikel 16 EU-Grundrechtecharta. Wird die unternehmerische Freiheit zum Schutz anderer Grundrechte eingeschränkt, so müssen die Einschränkungen nach ständiger Rechtsprechung des EuGH hinreichend wirksam sein, um einen wirkungsvollen Schutz der betreffenden Grundrechte sicherzustellen. Die beispielhaft in dem Entwurf aufgeführten Maßnahmen (Sicherung gegen unberechtigten Zugriff, Rechtstreueerklärung) sind offensichtlich ungeeignet, um Grundrechte Dritter vor Verletzungen durch WLAN-Nutzer zu schützen.

WLAN Störerhaftung

c. Alternative

Das Providerprivileg muss unterschiedslos auf sämtliche Personen ausgeweitet werden, die Dritten Zugang zum Internet vermitteln. Die Haftungsfreistellung darf ferner nicht von der Erfüllung besonderer Pflichten oder dem Ergreifen bestimmter Maßnahmen abhängig sein.

Bereits in der letzten Legislaturperiode hat der Digitale Gesellschaft e.V. eine Gesetzesänderung vorgeschlagen, um die bestehenden Hindernisse zu beheben und eine flächendeckende Versorgung mit offenen Funknetzzugängen effektiv zu fördern. Der Muster-Gesetzesentwurf sieht eine Änderung des Telemediengesetzes (TMG) vor. Das Providerprivileg des § 8 TMG, welches bisher nur klassische Zugangsprovider von der Haftung für Rechtsverletzungen ihrer Kundinnen und Kunden freistellt, muss unterschieds- und vorbehaltlos auf sämtliche Betreiberinnen und Betreiber von Drahtlosnetzen ausgeweitet werden.

Konkret muss § 8 TMG um zwei Absätze mit folgendem Wortlaut ergänzt werden:

Absatz 3:
Der Ausschluss der Verantwortlichkeit (Absatz 1) umfasst auch gewerbliche und nichtgewerbliche Betreiberinnen und Betreiber von Funknetzwerken, die sich an einen nicht im Voraus namentlich bestimmten Nutzerkreis richten (öffentliche Funknetzwerke).

Absatz 4:
Der Ausschluss der Verantwortlichkeit (Absatz 1) umfasst auch Ansprüche auf Unterlassung.

 

5. Urheberrecht: Recht auf Remix einführen, offene Lizenzen bevorzugen.

Die zentrale Bedeutung des Urheberrechts im digitalen Zeitalter war auch in der Digitalen Agenda der Bundesregierung zu erkennen – und zwar vor allem daran, dass es an verschiedenen Stellen der digitalen Agenda thematisiert wurde. Die Bandbreite reicht vom Urheberrecht als „Ordnungsrahmen für die digitale Wirtschaft“ über die Forderung nach einer allgemeinen „Bildungs- und Wissenschaftsschranke“ im Urheberrecht bis hin zu Fragen des „Verbraucherschutzes in der digitalen Welt“.

a. Maßnahmen der Bundesregierung

Zwar wird auf Ebene der Fachabteilungen des Bundesministeriums für Justiz an punktuellen Reformmaßen im Urheberrecht gearbeitet, öffentlich bekannt oder gar in Umsetzung begriffen ist bislang jedoch noch kein einziger konkreter Reformvorschlag. In einem Interview im März 2015 skizzierte Justizminister Heiko Maas (SPD) zwar eine Reihe von Reformprojekten, konkrete Gesetzesinitiativen gibt es bislang jedoch keine.

Die einzige gesetzliche Maßnahme der Bundesregierung im Urheberrecht war bislang die Entfristung der Ausnahmeregelung des § 52a Urheberrechtsgesetz, der Schulen und Universitäten die Bereitstellung von Inhalten in Intranets erlaubt. Es wurde also eine ohnehin bereits seit Jahren bestehende Regelung verlängert.

Neben Justizminister Maas präsentierte Monika Grütters (CDU), Staatsministerin für Kultur in Medien bei der Bundeskanzlerin, Ideen zum Urheberrecht in Form eines Katalogs an, „Kulturpolitische[n] Forderungen für das Urheberrecht im digitalen Umfeld“. Anlass von Grütters Einlassungen war, den ohnehin sehr vagen und zurückhaltenden Reformbestrebungen ihres Parteikollegen und EU-Kommissars Günther Oettinger entgegenzutreten. Dieser hatte ein Ende von Geoblocking in der EU gefordert sowie Überlegungen hinsichtlich eines einheitlichen EU-Urheberrechts angestellt. Das Grütters-Papier lehnt beides vehement ab und sieht abgesehen von Verschärfungen bei der Rechtsdurchsetzung keinen Reformbedarf im Urheberrecht.

b. Kritik

Die Vorhaben der Bundesregierung im Bereich des Urheberrechts waren alles andere als ambitioniert – auch unter Berücksichtigung der eingeschränkten nationalen Regulierungsspielräume. Weder eine Modernisierung und Ausdehnung des Zitatrechts um Remix und Mashups zu erleichtern noch wirksame Eindämmung von Abmahnunwesen oder offene Lizenzen für öffentlich finanzierte Inhalte standen am Programm der Regierung.

Bislang wurden aber nicht einmal in den aus- und selbstgewählten Bereichen, in denen Urheberrecht in der digitalen Agenda Thema war, konkrete Fortschritte erzielt. Im Gegenteil, die Einlassungen von Staatsministerin Grütters legen nahe, dass die Regierung auch bei noch so zaghaften EU-Reformbestrebungen auf der Bremse stehen wird.

c. Alternative

Hier hat sich seit unserer Analyse der digitalen Agenda nichts geändert, die Probleme und Lösungswege sind dieselben geblieben. Während in Deutschland also in Sachen Urheberrecht stillsteht, scheint auf europäischer Ebene durchaus etwas in Bewegung zu geraten.

Stärkstes Indiz für Reformwillen auf EU-Ebene ist der mit großer Mehrheit angenommene Bericht zur EU-Urheberrechtsrichtlinie, für den die deutsche Piratenabgeordnete Julia Reda verantwortlich zeichnet. Der Bericht könnte insofern einen Wendepunkt in der Urheberrechtsdebatte darstellen, weil er eine Abkehr von Ausdehnung und Verschärfung von Urheberrechten hin zu Stärkung von Schranken und Nutzungsrechten empfiehlt. Gleichzeitig haben es wichtige Punkte wie ein EU-weit einheitliches Urheberrecht, eine offen Schranke nach Vorbild des US-Fair-Use oder ein Recht auf Remix nicht in den finalen Bericht geschafft.

 

6. Netzneutralität: Diskriminierungsfreies Internet erhalten, Spezialdienste klar definieren.

Ein diskriminierungsfreier Internetzugang ist für die Verwirklichung der Meinungs- und Informationsfreiheit ebenso wie für die demokratische Teilhabe im digitalen Raum von zentraler Bedeutung. Zudem sichert ein solcher Zugang die Innovationsoffenheit des Netzes, da er die Markteintrittsschwelle für die Anbieter neuer elektronischer Dienste niedrig hält.

Für ein freies und offenes Netz bedarf es daher der Gewährleistung der Netzneutralität. Nach diesem Grundsatz werden sämtliche Datenpakete im Internet unabhängig von Absender, Empfänger oder Inhalt in gleicher Qualität und Geschwindigkeit übermittelt. Große Telekommunikationsunternehmen lobbyieren seit Jahren für eine Aufweichung dieses Prinzips und fordern die Zulassung sogenannter Spezialdienste, über die besonders attraktive und beliebte Internetangebote nur noch gegen gesonderte Bezahlung verfügbar sein sollen. Dringen die Provider mit ihrem Verlangen durch, so droht eine Zerschlagung des Internet in ein Zwei-Klassen-Netz, in dem sich Verbraucherinnen und Verbraucher mit einem Tarif- und Paketdschungel konfrontiert sehen und für Start-Ups und nichtkommerzielle Anwendungen Markteintrittsbarrieren und Wettbewerbsnachteile entstehen.

Das EU-Parlament hat diese Gefahren weitestgehend erkannt und bei der Abstimmung über eine europäische Telekommunikationsmarktverordnung im April 2014 eine vergleichsweise netzneutralitätsfreundliche Gesetzesfassung beschlossen. Leider stimmte der EU-Ministerrat, in dem die Regierungen der Mitgliedstaaten vertreten sind, für eine fast diametral entgegengesetzte Position. In den anschließenden Trilog-Verhandlungen, in denen ein Kompromiss zwischen den Fassungen von Rat und Parlament gefunden werden soll, einigten sich die Unterhändler von Ministerrat und EU-Parlament auf eine gemeinsame Position. Auch diese Kompromissfassung der geplanten Gesetzgebung sichert die Netzneutralität keineswegs, sondern lässt aufgrund erheblicher Rechtsunsicherheiten große Schlupflöcher für die Errichtung eines Zwei-Klassen-Netzes. Unklar bleibt nach dem gegenwärtigen Text etwa, ob Praktiken wie das Zero-Rating zulässig sind und unter welchen Voraussetzungen bestimmte Daten priorisiert sowie optimierte Dienste (früher: Spezialdienste) angeboten werden dürfen.

Die erforderliche Zustimmung des Parlaments zum Trilog-Kompromiss steht zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch aus.

a. Maßnahmen der Bundesregierung

Schon in der Digitalen Agenda wurde die Netzneutralität nur kursorisch behandelt, was der herausragenden Bedeutung des Themas weder in quantitativer noch in qualitativer Hinsicht gerecht wurde. Die Bundesregierung versprach dort lediglich pauschal, die Gewährleistung der Netzneutralität als Ziel gesetzlich zu verankern und dafür auch auf europäischer Ebene einzutreten.

Das tatsächliche Engagement der Bundesregierung beschränkte sich darauf, im Rahmen des EU-Gesetzgebungsverfahrens zur Netzneutralität Mitte Dezember 2014 ein Positionspapier beim Ministerrat einzubringen. Anders als von der Bundesregierung beworben, handelte es sich dabei jedoch nicht um einen ausgewogenen Kompromiss zwischen den Interessen der Netzgemeinde und denen der Wirtschaft. Vielmehr kam sie damit weitestgehend den Forderungen der Telekommunikationslobby nach der Legalisierung von Spezialdiensten und wettbewerbsfeindlichen Praktiken wie dem Zero-Rating nach. Gleichwohl vermochte sich die Bundesregierung mit ihrer Position im Ministerrat nicht durchzusetzen. Der schließlich dort verabschiedete Regulierungsvorschlag erwies sich sogar als noch netzneutralitätsfeindlicher und providerfreundlicher als der Entwurf der Bundesregierung.

b. Kritik

Von dem Versprechen der Bundesregierung, sich auch auf europäischer Ebene für eine gesetzliche Verankerung der Netzneutralität einzusetzen, ist ein Jahr nach Vorstellung der Agenda wenig Greifbares geblieben.

Statt die netzneutralitätsfreundliche Position des EU-Parlamentes im Ministerrat und in der Öffentlichkeit zu stützen und zu verteidigen, fielen insbesondere Bundeskanzlerin Merkel und Bundeswirtschaftsminister Gabriel durch Äußerungen auf, die Zweifel an ihrem Engagement für die Netzneutralität sowie an ihrer Sachkunde aufkommen lassen. Beide sprachen sich wiederholt für die Einführung von Spezialdiensten mit der Begründung aus, dass diese für Anwendungen wie das automatisierte Fahren oder die Telemedizin unabdingbar seien. Tatsächlich können derartige Echtzeit-Anwendungen weder über das offene Internet noch über Spezialdienste mit der nötigen Ausfallsicherheit angeboten werden. So bedürfen die derzeit etwa bei BMW oder Google entwickelten autonomen Fahrzeuge keines Internetzugangs, da die Firmen aus Gründen der Qualitätssicherung auf eigene Kommunikationsnetze setzen. Die Äußerungen von Merkel und Gabriel entpuppen sich damit als bloßes Propaganda-Sprech der Telekommunikationslobby.

Auf einer Vodafone-Konferenz Anfang Dezember 2014 sagte die Bundeskanzlerin außerdem: „Wir brauchen uns über Netzneutralität nicht zu unterhalten, wenn die Kapazitäten nicht zur Verfügung stehen.“. Tatsächlich ist das genaue Gegenteil richtig. Das Prinzip der Netzneutralität sichert die diskriminierungsfreie Verteilung der knappen Ressource Bandbreite. Sind hingegen Leitungskapazitäten im Überfluss vorhanden, so verliert die Frage, welche Daten schneller und welche langsamer übermittelt werden, an Bedeutung und Brisanz.

Es verwundert daher wenig, dass auch das von der Bundesregierung in den EU-Ministerrat eingebrachte Positionspapier weitestgehend den Wünschen der Providerlobby entsprach. Spezialdienste, Zero-Rating, Blockierungen und Drosselungen der Zugänge zum offenen Internet – all das wäre damit legalisiert worden. Es wird deutlich, dass die Bundesregierung entgegen ihrer Beteuerungen in der Digitalen Agenda die Netzneutralität bislang eher als ein Hindernis für die Einführung von Spezialdiensten als ein elementares Prinzip zur Sicherung eines freien, offenen und diskriminierungsfreien Internet betrachtet.

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c. Alternative

Zahlreiche Chancen für eine gesetzliche Absicherung der Netzneutralität hat die Bundesregierung bereits verspielt. Um zu verhindern, dass der nunmehr ausgehandelte Trilog-Kompromiss mit seinen erheblichen Rechtsunsicherheiten geltendes Unionsrecht wird, muss die Bundesregierung die konservativen und sozialdemokratischen Abgeordneten im Europäischen Parlament dazu aufrufen, die verbleibenden Lücken durch Änderungsanträge und ein entsprechendes Abstimmungsverhalten zu schließen.

Bleiben die Rechtsunsicherheiten des Trilog-Kompromisses hingegen bestehen, so wäre damit vor allem den großen Telekommunikationsunternehmen und Netzwerkbetreibern ein Gefallen getan, da diese über die nötigen Mittel verfügen, um langwierige Verfahren durchzustehen und sich die gewünschte Auslegung auf dem Rechtsweg zu erstreiten. Schaden würden hingegen die Rechte und Interessen von Verbraucherinnen und Verbrauchern sowie der europäischen Online-Wirtschaft nehmen, da eine echte Sicherung der Netzneutralität normenklare und eindeutige Regeln braucht.

Das Parlament muss daher die bislang noch bestehenden Unklarheiten beseitigen und durch explizite Regelungen ersetzen. Dazu gehört ein ausdrückliches Verbot wettbewerbsfeindlicher Praktiken wie Zero-Rating ebenso wie eine Verschärfung der Kriterien für optimierte Dienste und für Maßnahmen des Verkehrsmanagements. Die entscheidenden Regelungen sollten zudem in den eigentlichen Artikeln und nicht lediglich wie bislang vorgesehen in den Erwägungsgründen untergebracht werden, um ihnen das nötige Gewicht zu verleihen.

 

7. Breitbandausbau: Schnelle Netze schaffen, Daseinsvorsorge wahrnehmen.

Bei der flächendeckenden Versorgung mit schnellen Internetanschlüssen befindet sich Deutschland im europäischen und internationalen Vergleich noch immer im Hintertreffen. Noch nicht einmal vier Prozent der bundesdeutschen Haushalte sind derzeit an das Glasfasernetz angebunden und bei Weitem nicht alle der verfügbaren Anschlüsse werden überhaupt genutzt. Der Bandbreitenbedarf wird mit der Fortentwicklung digitaler Technologien, Anwendungen und Diensten in den kommenden Jahren stetig steigen. Ohne eine breite Abdeckung mit leistungsfähigen Netzanschlüssen bleibt Deutschland der Weg in eine digitalisierte Gesellschaft, in der demokratische Teilhabe, Meinungs- und Informationsfreiheit, Innovation und Wettbewerb gewährleistet sind, versperrt.

a. Maßnahmen der Bundesregierung

Auch ein Jahr nach der Veröffentlichung der Digitalen Agenda hält die Bundesregierung an ihrem Ziel fest, „mittels eines effizienten Technologiemix eine flächendeckende Breitbandinfrastruktur mit einer Downloadgeschwindigkeit von mindestens 50 Mbit/s bis 2018“ zu schaffen. Dabei soll der Breitbandausbau primär „marktgetrieben“, also im Wege privatwirtschaftlicher Investitionen, verwirklicht werden. Die Bundesregierung beabsichtigt daher, “eine investitions- und innovationsfördernde Regulierung” zu unterstützen und “in den Verhandlungen zur Weiterentwicklung des europäischen Rechtsrahmens” darauf zu achten, “dass der Regulierungsrahmen den Wettbewerb zwischen den Unternehmen wahrt und die notwendige Planungssicherheit für Investitionen geschaffen wird”.

Schätzungen der Bundesregierung zufolge liegt der Investionsbedarf für den Breitbandausbau bei insgesamt etwa 10 Milliarden Euro. Entsprechend ihrer oben skizzierten Ausbaustrategie sollen 80% dieser Summe, also rund 8 Milliarden Euro, von großen Telekommunikationsunternehmen aufgebracht werden. Deren Ausgaben für den Breitbandausbau werden über die sogenannte „Netzallianz Digitales Deutschland“, ein vom Bundesministerium für Verkehr und Digitale Infrastruktur ins Leben gerufenes Forum, koordiniert. Weitere 1,1 Milliarden Euro sollen über Förderprogramme des Bundes bereitgestellt werden. Eine dritte Säule der Finanzierung bilden die Erlöse aus der Versteigerung der mobilen Breitband-Frequenzen („Digitale Dividende II“). Anders als von der Bundesregierung prognostiziert, brachte die zwischen Ende Mai und Mitte Juni 2015 durchgeführte Versteigerung jedoch nicht eine weitere Milliarde, sondern lediglich 665 Millionen Euro für den Breitbandausbau ein.

b. Kritik

Bereits das von der Bundesregierung ausgegebene Fernziel des Breitbandausbaus, nämlich die Schaffung einer flächendeckenden Versorgung mit einer Downloadgeschwindigkeit von mindestens 50 Mbit/s, erweist sich als zu unbestimmt und nicht zukunftstauglich.

Zunächst ist offen, worauf sich die Datenübertragungsrate von 50 Mbit/s überhaupt bezieht. Erfolgt der Netzzugang beispielsweise über eine Funktechnologie wie LTE, so teilen sich sämtliche Nutzer einer Funkzelle die insgesamt darüber zur Verfügung stehende Bandbreite. Bezieht sich die Vorgabe von 50 Mbit/s also nur auf den LTE-Zugang in seiner Gesamtheit, so ist damit nichts über die im Einzelfall tatsächlich nutzbare Bandbreite gesagt.

Des Weiteren dürfte eine Datenübertragungsrate von 50 Mbit/s schon deutlich vor dem Jahr 2018 nicht mehr ausreichend sein, um dem ständig wachsenden Bandbreitenbedarf gerecht zu werden. Neben der zunehmenden Verbreitung von hochauflösendem Videostreaming werden auch Entwicklungen wie das Internet der Dinge, die Digitalisierung der Industrie („Industrie 4.0“) sowie zurzeit noch nicht absehbare Innovationen zusätzlichen Traffic verursachen. Der jüngsten Breitbandstudie des Bundesverbandes Breitbandkommunikation (BREKO) zufolge wird der Bandbreitenbedarf eines durchschnittlichen Netzzugangs im Jahr 2018 bei 100 Mbit/s in Wohngebieten und bei 240 Mbit/s in Gewerbegebieten liegen. Vor diesem Hintergrund erscheint die Zielvorgabe von 50 Mbit/s weder sinnhaft noch nachhaltig. Hinzu kommt, dass sich diese Vorgabe explizit nur auf die Downloadgeschwindigkeit bezieht. Die gerade für die Industrie besonders wichtige Uploadgeschwindigkeit hingegen findet weder in den Planungen noch in den Umsetzungsmaßnahmen der Bundesregierung irgendeine Berücksichtigung.

Abgesehen davon ist auch das Vorhaben, eine flächendeckende Versorgung mit schnellem Internet über einen „effizienten Technologiemix“ herzustellen, im Hinblick sowohl auf die Zukunftsfestigkeit als auch auf die Verbraucherinteressen problematisch. Statt den konsequenten Ausbau von Glasfaseranschlüssen bis zum Gebäude zu forcieren, soll es den Telekommunikationsunternehmen nach dem Willen der Bundesregierung freigestellt sein, die Netzzugänge auch über Funktechnologien wie LTE sowie über optimierte Datenübertragungen wie VDSL2-Vectoring zu verwirklichen. Dies nützt vor allem den Telekommunikationsunternehmen, welche die erheblichen Investionen in den Glasfaserausbau scheuen und deshalb kostengünstigere, aber für den Endverbraucher nachteilige Varianten bevorzugen. Während der Kernbereich des Netzes auf Glasfaserverbindungen beruht, treten Flaschenhalseffekte nämlich vor allem auf der Strecke zwischen Hauptverteiler und Teilnehmeranschluss („letzte Meile“) auf. Die meisten Haushalte in Deutschland sind mit der nächsten Verteilerstelle derzeit über Kupferleitungen verbunden, was die verfügbaren Bandbreiten empfindlich limitiert. Zwar können die Bandbreiten bei Kupferleitungen im Wege einer optimierten Datenübertragung per VDSL2-Vectoring theoretisch auf bis zu 500 Mbit/s erhöht werden. Mit zunehmender Entfernung zwischen Verteilerstelle und Hausanschluss nimmt dieses Optimierungpotential jedoch kontinuierlich ab, so dass schon bei einem Abstand von 200 Metern nur noch maximale Bandbreiten von 100 bis 120 Mbit/s erzielt werden können. Hinzu kommen die wettbewerbsfeindlichen Auswirkungen dieser Technologie. An einem Hauptverteiler kann stets nur ein Anbieter VDSL2-Vectoring betreiben, während dessen Konkurrenten parallel dort allenfalls nicht optimierte und daher langsamere Zugänge anbieten können. Mit der Verlegung eines Glasfaseranschlusses bis ins Gebäude können diese Nachteile weitestgehend vermieden werden. Zwar müssten auch hier die letzten Meter bis zum Teilnehmer per Kupferleitung überbrückt werden. Da diese Strecke jedoch deutlich kürzer ist, fallen die limitierenden Effekte der Kupferleitung dabei allerdings deutlich schwächer aus als bei VDSL2-Vectoring.

Der schwerwiegendste Fehler des Ausbaukonzepts der Bundesregierung liegt nach wie vor darin, die flächendeckende Versorgung mit schnellen Internetanschlüssen im Wesentlichen den Telekommunikationsunternehmen zu überlassen. In einer digitalisierten Gesellschaft stellt der Breitbandausbau jedoch eine zentrale Infrastrukturaufgabe dar, die als Teil der Daseinsvorsorge zunächst dem Staat zufällt. Für die Grundversorgung mit schnellem Internet ist neben großer Bandbreite vor allem die technische und inhaltliche Diskriminierungsfreiheit des Netzzugangs von essentieller Bedeutung. Nur ein Netz, an dem Alle unter den gleichen Bedingungen teilhaben können und in dem sie selbst entscheiden, welche Inhalte, Dienste und Anwendungen sie nutzen, kann als infrastrukturelle Grundlage einer demokratisch verfassten Gesellschaft dienen. Diese Chancengleichheit bei Zugang und Nutzung des Internet gewährleistet das Prinzip der Netzneutralität. Folgerichtig wäre es also, auf eine konsequente gesetzliche Absicherung der Netzneutralität hinzuwirken.

Der bisherige Ansatz der Bundesregierung geht allerdings genau in die entgegengesetzte Richtung. Nach ihrer Vorstellung sollen primär große Telekommunikationsunternehmen die flächendeckende Versorgung mit schnellem Internet vorantreiben. Um für diese Unternehmen neue Quellen für Investitionsmittel zu eröffnen, ist sie bereit, Einschnitte bei der Netzneutralität und die Einführung kostenpflichtiger Überholspuren im Internet („Spezialdienste“ oder „Qualitätsklassen“) zu hinzunehmen. Anders als immer wieder seitens der Bundesregierung kommuniziert, würden diese Sonderzugänge nicht nur Anwendungen wie das fahrerlose Auto oder die Telemedizin ermöglichen. Vielmehr könnten auch beliebte Dienste des offenen Internet ohne Weiteres auf Spezialzugänge ausgelagert werden, welche Verbraucherinnen und Verbraucher ebenso wie die Anbieter von Online-Diensten gesondert bezahlen müssten. Neben einem neuen Dickicht aus Zugangspaketen und Tarifen drohen damit auch Markteintrittshürden und Wettbewerbsnachteile für Startups, die nicht die Finanzkraft etablierter Player wie Google, Facebook oder Microsoft besitzen. Sie könnten ihre Nutzerinnen und Nutzer nur über das „Best Effort“ Internet erreichen, während die zahlungskräftigere Konkurrenz sich einen besseren Kundenzugang schlicht erkaufen könnte.

Die Pläne der Bundesregierung beschädigen daher die Innovationskraft des Netzes und leisten der digitalen Spaltung der Gesellschaft weiteren Vorschub. Hinzu kommt, dass der ökonomische Anreiz für Investitionen in den Erhalt und die Fortentwicklung des offenen Internet aus Sicht der Telekommunikationsunternehmen immer weiter sinkt, je mehr Umsatz sie mit Spezialdiensten machen. Die Legalisierung dieser Überholspuren führt daher nicht nur geradewegs in ein Zwei-Klassen-Netz, sie setzt auch langfristig die falschen Impulse beim Breitbandausbau.

c. Alternative

Zunächst muss der konsequente Ausbau von Glasfaseranschlüssen bis zum Gebäude oberste Priorität haben. Dies bietet die Aussicht, eine der kritischsten Schwachstellen bei der flächendeckenden Versorgung mit schnellem Internet dauerhaft und zukunftssicher zu schließen. Zudem würden sich damit auch Vorgaben zur verfügbaren Bandbreite erübrigen.

Darüber hinaus erscheint eine Universaldienstverpflichtung für Telekommunikationsdienstleister als überaus wünschenswert. Als infrastrukturelle Grundlage einer digitalen Gesellschaft ist das Internet ein öffentliches Gut. Es ermöglicht politische Partizipation, öffnet Räume für die Betätigung von Meinungs-, Informations- und Kunstfreiheit und befördert Wettbewerb und Innovationen. Damit entspricht es in seiner gesamtgesellschaftlichen Tragweite bereits heute anderen Elementen der Daseinsvorsorge wie Wasser- und Energieversorgung, öffentlichen Straßen oder Gesundheitswesen. Diese Bedeutung wird weiter zunehmen, je tiefer digitale Technologie unseren Alltag durchdringt. Um der digitalen Spaltung der Gesellschaft vorzubeugen, muss der Staat im Rahmen der Grundversorgung daher gewährleisten, dass allen Teilen der Bevölkerung der Zugang zum Internet offen steht. Andere Länder haben diesen Schritt bereits getan. So ist in der Schweiz bereits seit 2008 eine entsprechende Universaldienstverpflichtung in Kraft. In den USA wiederum hat die dortige Regulierungsbehörde FCC kürzlich angekündigt, Telekommunikationsunternehmen künftig als „common carrier“ einzustufen, was der hiesigen Einordnung als Grundversorger entspricht.

Nicht zuletzt aufgrund der Einordnung des Internet als öffentliches Gut wäre es sinnvoll, mehr Bundesmittel als bisher für den Breitbandausbau bereitzustellen. Das bislang verfolgte Breitband-Konzept des „marktgetriebenen Ausbaus“ erweist sich, wie oben dargestellt, im Hinblick auf die Qualität der Daseinsvorsorge als kontraproduktiv. Richtig wäre es vielmehr, den Ausbau soweit wie möglich von den ökonomischen Interessen der Telekommunikationsunternehmen zu entkoppeln, um die oben beschriebenen Zielkonflikte zu vermeiden. Dass dies keineswegs den völligen Abzug privater Investitionsmittel aus dem Breitbandausbau bedeuten würde, zeigte sich kürzlich in den USA. Nachdem die dortige Regulierungsbehörde FCC angekündigt hatte, Telekommunikationsunternehmen künftig als „common carriers“ zu kategorisieren, erklärte der drittgrößte US-Provider Sprint Corp, weiterhin unverändert in den Netzausbau investieren zu wollen. Zudem äußerte das Unternehmen die Erwartung, dass seine Konkurrenten sich ebenso verhalten werden. Diese Einschätzung entspricht der Dynamik eines wettbewerbsgetriebenen Marktes, in dem derjenige Marktanteile verliert, der Investitionen in Servicequalität und -umfang verabsäumt.

Statt sich beim Breitbandausbau in die Abhängigkeit einiger weniger Telekommunikationskonzerne zu begeben und aus fiskalischen Überlegungen heraus die Diskriminierungsfreiheit des Netzes zu opfern, wäre es im Sinne der Daseinsvorsorge oberste Aufgabe der Bundesregierung, alternative, netzneutralitätsfreundliche Finanzierungskonzepte beim Breitbandausbau zu erarbeiten und umzusetzen. Die Bereitstellung zusätzlicher Bundesmittel kann ein Baustein eines solchen alternativen Finanzierungskonzeptes sein. Daneben wären aber auch andere Ansätze, etwa ein bürgerfinanzierter und staatlich abgesicherter Fond oder genossenschaftliche Modelle, denkbar. Auf diese Weise könnte die Bevölkerung nicht nur unmittelbar am Breitbandausbau mitwirken und von dem späteren Netzbetrieb profitieren; zusätzlich könnte auch nachhaltig sichergestellt werden, dass bei der Fortentwicklung der Netzinfrastruktur die Belange des Gemeinwohls nicht aus dem Blick geraten.

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Pressekonferenz: Keine Netzneutralität ist Netzneutralität

Nachdem sich die Verhandlungsführer von Europäischem Parlament, Ministerrat und EU-Kommission in der vergangenen Nacht auf einen Kompromiss bei der geplanten Telekommunikationsmarktverordnung geeinigt hatten, haben sie am heutigen Nachmittag im Rahmen einer Pressekonferenz versucht, das Verhandlungsergebnis näher zu erläutern.

Wer darauf gehofft hatte, nach den dortigen Erklärungen genauer zu wissen, auf welche Regeln zur Netzneutralität sich die europäischen Institutionen geeinigt haben, wurde jedoch enttäuscht. So sagte Digitalkommissar Günther Oettinger, dass es für „parallele Dienste“, die „im öffentlichen Interesse stehen“, künftig „Ausnahmen von der Neutralität“ geben solle. Als Beispiele für derartige Dienste nannte Oettinger Tele-Operationen und Notrufe. Damit widerspach er zugleich der Pressemitteilung und dem FAQ der Kommission zum Verhandlungsergebnis vom heutigen Morgen. In diesen Veröffentlichungen war nicht die Rede von einer Beschränkung auf Spezialdienste im öffentlichen Interesse, vielmehr wurden dort gerade Internet-TV und Videokonferenzen als typische Anwendungsfelder angeführt.

Zu zahlreichen weiteren Fragen, etwa zu Fällen, in denen Netzwerkmanagement zulässig ist, blieben die Auskünfte der Verhandlungsführer widersprüchlich. Anders als die Kommission erklärte die Verhandlerin für das Parlament, Pilar del Castillo Vera, Spamschutz und Kindersicherungen seien als Gründe für Netzwerkmanagement aus dem Verordnungstext verschwunden. Auch Regeln zu Zero-Rating seien entfernt worden. Im FAQ der Kommission hatte es noch geheißen, dass eine strenge Überwachung dieser Praxis durch die nationalen Regulierungsbehörden erfolgen solle.

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Insgesamt entsteht der Eindruck, dass selbst die Verhandlungsführer keineswegs sicher sind, welchen Inhalt und welche Bedeutung der ausgehandelte Kompromiss zur Netzneutralität eigentlich hat. Exemplarisch wurde dies anhand einer Äußerung von Digitalkommissar Oettinger deutlich: danach gefragt, warum die Kommission der Meinung sei, man habe sich auf die stärkste Gewährleistung der Netzneutralität weltweit geeinigt, erklärte Oettinger, dass die EU-Regelung schneller in Kraft treten werde als die (sehr viel weitreichendere) Lösung, welche die FCC für die USA vorgeschlagen habe; daher werde man in Europa schneller Rechtssicherheit haben. Welchen Inhalt die Regeln haben, scheint für Oettinger hingegen nicht ins Gewicht zu fallen.

Es bleibt daher zu hoffen, dass das EU-Parlament diesem faulen Kompromiss nicht zustimmen und sich stattdessen für eine echte Gewährleistung der Netzneutralität einsetzen wird. Der Zukunft der hiesigen Digitalwirtschaft sind die Abgeordneten dies ebenso schuldig wie der Meinungs- und Informationsfreiheit von 500 Millionen Menschen in Europa.

Netzneutralität: Das Ende des Internet wie wir es kennen

„In den Trilog-Verhandlungen wurde Europas digitale Zukunft zu Grabe getragen. Das Parlament hat nun die historische Chance, das Steuer in letzter Sekunde herumzureißen und sich der Abschaffung der Netzneutralität mit Nachdruck entgegen zu stemmen.“, erklärt Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

In den Trilog-Verhandlungen zur Verordnung für einen einheitlichen Telekommunikationsmarkt haben sich die Verhandlungsführer der EU-Kommission, des Ministerrats und des Europäischen Parlaments auf einen Kompromiss geeinigt. Bereits in den vergangenen Wochen zeichnete sich ab, dass die Netzneutralität dabei auf der Strecke bleiben würde. In der nun ausgehandelten Fassung fehlen eine ausdrückliche Verankerung der Netzneutralität ebenso wie eine Definition der Spezialdienste. Zugleich wird den Telekommunikationsunternehmen erlaubt, in den Datenverkehr einzugreifen, ihn zu drosseln und zu blockieren.

In der nun folgenden zweiten Lesung darf das Parlament die Verordnung keinesfalls in der nun ausgehandelten Fassung passieren lassen. Zur Wahrung der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz und zum Erhalt der Zukunftsfähigkeit von Europas digitaler Wirtschaft müssen die Abgeordneten die Netzneutralität und damit ein klares Diskriminierungsverbot beim Netzzugang im Gesetzestext verankern. Ebenso dürfen sie Spezialdienste und Maßnahmen zum Netzwerkmanagement nur in engen, klar definierten Grenzen erlauben und müssen sachfremde Elemente wie Spamschutz und Kindersicherungen vollständig aus dem Text entfernen.

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Fachgespräch: Netzneutralität ist das neue Waldsterben

Gestern fand im Bundestagsausschuss Digitale Agenda ein Fachgespräch zum Thema Netzneutralität statt. Als Sachverständige waren Andreas Eschweiler (Bundesnetzagentur), Dr. Bernhard Rohleder (BITKOM), Dr. Ben Scott (Stiftung Neue Verantwortung), Thomas Lohninger (Initiative für Netzfreiheit, EDRi) und unser Geschäftsführer Alexander Sander geladen.

Die Einlassungen verliefen, wie schon die zuvor eingereichten schriftlichen Stellungnahmen vermuten ließen, zum größten Teil entlang der bekannten Argumentationslinien. Für einige Überraschung sorgte vor allem der BITKOM-Hauptgeschäftsführer Dr. Rohleder. Während er in seinem Eingangsstatement das erwartbare, zwischen „Industrie 4.0“ und „5G“ oszillierende Buzzword-Bingo lieferte, schoß er im Rahmen der Nachfragen der Ausschussmitglieder einige echte argumentative Böcke.

Irreführend war zunächst Rohleders Behauptung, es gebe kein einheitliches Internet in Deutschland, sondern vielmehr ein „100-Klassen-Netz“, weshalb die Warnungen vor einem „Zwei-Klassen-Netz“ völlig unberechtigt seien. Zur Begründung führte er aus, schon heute hätten Endkunden ganz unterschiedlich schnelle Anschlüsse, von DSL bis zu Standleitungen; daher gäbe es schon heute ein Mehrklassennetz. Tatsächlich bezieht sich der Begriff des „Zwei-Klassen-Netzes“ aber keineswegs auf die Anbindung der jeweiligen Endkunden. Gemeint ist damit vielmehr, dass die Datenpakete bestimmter Online-Dienste von den Telekommunikationsunternehmen schneller weitergeleitet werden als die anderer Dienste. Diese Frage hat also nichts mit der konkreten Anbindung der Endkunden zu tun.

Gefragt nach konkreten Beispielen für Spezialdienste, die über IPTV hinausgehen, blieb Rohleder eine Antwort schuldig. Gleichwohl war er sich sicher, dass die deutsche Digitalwirtschaft auf die Einführung dieser Dienste angewiesen sei. Das Gegenargument, dass das Prinzip der Netzneutralität gerade jungen Unternehmen einen niedrigschwelligen Netzzugang ermöglicht und damit Innovationen befördert hat, wusste Rohleder nicht zu kontern.

Ähnlich erheiternd und zugleich entlarvend war auch seine Einlassung zu der Frage, ob nur solche Spezialdienste zugelassen werden sollten, die dem Allgemeinwohl dienen. Rohleder befürwortete eine solche Eingrenzung, ergänzte aber im gleichen Atemzug, dass er darunter alle Spezialdienste verstehe, für die es eine Nachfrage gebe. Dem Allgemeinwohl dient nach seiner Auffassung demnach alles, was sich irgendwie verkaufen und zu Geld machen lässt. Spätestens an dieser Stelle wurde deutlich, dass die ohnehin brüchigen Argumentationen der Telekommunikationslobby, die Spezialdienste mit Anwendungen wie der Telemedizin oder selbstfahrenden Autos zu begründen versucht, nichts weiter sind als Augenwischerei. Hinter der Forderung nach Einführung von Spezialdiensten steht ausschließlich das ökonomische Interesse, die Internetzitrone bis auf den letzten Cent auszupressen.

Den Gipfel der Absurdität erreichte Rohleder schließlich mit seiner Behauptung, die Netzneutralität zerstöre die Umwelt. Bereits heute entfielen 2% des Energieverbrauchs in Deutschland auf den Betrieb der Telekommunikationsnetze; ohne die Einführung von Spezialdiensten müssten sie auch künftig stets mit Volllast gefahren werden, wodurch sich der Stromverbrauch weiter erhöhen und in der Folge die Umweltbelastung weiter steigen werde, so Rohleder. Anhand dieser Einlassung, die auch unter den Ausschussmitgliedern für sichtlich ungläubige Reaktionen sorgte, zeigte sich einmal mehr, dass die Telekommunikationslobby vor keiner noch so abwegigen, falschen und polemischen Behauptung zurückschreckt, um ihre ökonomischen Interessen durchzusetzen.

Genau das war zugleich die wichtigste Erkenntnis, welche Ausschussmitglieder und Zuhörer aus dem Fachgespräch mitnehmen konnten. Außer Videostreaming gibt es keine echten Anwendungsbereiche für Spezialdienste und es stehen auch keine weiteren in Aussicht. Für Telemedizin und selbstfahrende Autos wird keine Internetanbindung benötigt, da die Anbieter aus Gründen der Ausfallsicherheit eigene Netze für diese Anwendungen betreiben. Mit anderen Worten: Niemand braucht Spezialdienste außer den Telekommunikationsunternehmen selbst.

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Netzneutralität: Neues Ratspapier mit Fallstricken und Schlupflöchern

Im Streit um eine europaweite Regelung zur Netzneutralität hat die Präsidentschaft im Ministerrat vor zwei Tagen einen neuen Entwurf zu den entscheidenden Passagen einer Verordnung für einen einheitlichen EU-Telekommunikationsmarkt vorgelegt. Bereits Mitte November 2014 hatte der damalige italienische Vorsitz im Rat dazu einen Vorschlag unterbreitet, zu dem die Mitgliedsstaaten, so auch Deutschland, im darauffolgenden Monat ihre Stellungnahmen abgaben. Das nun vorliegende Papier soll die Grundlage für die weiteren Verhandlungen um eine gemeinsame Ratsposition zur Netzneutralität bilden. Es ist daher zugleich eine wichtige Weichenstellung auf dem Weg zu einer EU-weit einheitlichen Gesetzgebung in diesem Bereich.

Leider sind die Signale, die von dem neuen Entwurf ausgehen, alles andere als positiv. Die Regulierung wurde in ihrem Umfang so weit wie möglich zurückgefahren und lässt den Telekommunikationsunternehmen nun praktisch freie Hand bei der Umsetzung ihrer Pläne für ein Zwei-Klassen-Netz. Es findet sich lediglich ein Verbot der technischen Diskriminierung des Traffic im offenen Internet, das allerdings mit einigen Schlupflöchern versehen ist. Vorschriften zur Preisdiskriminierung hingegen sucht man vergebens, gleiches gilt für eine Definition der Spezialdienste. Im Einzelnen ermöglicht das aktuelle Ratspapier folgende Szenarien:

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Auslagerung von Diensten des offenen Internet auf Sonderzugänge (Spezialdienste)
Einer der Knackpunkte in der Diskussion um eine Regulierung zur Netzneutralität war bislang die Definition der sogenannten Spezialdienste. Der Begriff beschreibt die sogenannten “Überholspuren im Netz”, also spezifische, gesondert zu bezahlende Zugänge zu einzelnen Diensten oder Anwendungen mit garantierter Übertragungsqualität und -geschwindigkeit.

Telekommunikationsunternehmen drängen seit Jahren auf eine Legalisierung der Spezialdienste, da sie es ihnen erlauben würden, gleich doppelt abzukassieren – einmal bei den Nutzerinnen und Nutzern, die den Spezialdienst buchen, und zum zweiten Mal bei den Anbietern der Inhalte, die über einen Spezialdienst verfügbar gemacht werden. Es entspricht dabei den ökonomischen Interessen der Telekommunikationsunternehmen, besonders beliebte Dienste und Anwendungen des offenen Internet auf kostenpflichtige Spezialdienste auszulagern. Etablierte und finanzkräftige Online-Dienste könnten sich auf diese Weise einen Wettbewerbsvorteil gegenüber der noch aufstrebenden Konkurrenz erkaufen, während Verbraucherinnen und Verbraucher tiefer in die Tasche greifen müssten, um weiterhin auf ihre Lieblingsseiten zugreifen zu können. Verhindern könnte das nur eine besonders präzise und enge gesetzliche Definition der Spezialdienste, mit der eine solche Auslagerung von Diensten und Anwendungen des offenen Internet strikt verboten wird.

Das nun vorliegende Ratspapier verzichtet gänzlich auf eine Definition der Spezialdienste, der Begriff selbst kommt im Entwurfstext überhaupt nicht mehr vor. Stattdessen erlaubt es den Providern ausdrücklich, mit Nutzerinnen, Nutzern und Anbietern von Online-Inhalten außerhalb von Internetzugangsdiensten Vereinbarungen über Dienste zu treffen, die ein bestimmtes Qualitätniveau erfordern. Voraussetzung dafür ist lediglich, dass der Provider ausreichende Netzwerkkapazitäten vorhält, so dass die “Verfügbarkeit und allgemeine Qualität von Internetzugangsdiensten nicht materiell beeinträchtigt werden”.

Diese Vorgaben sind derart weit und abstrakt, dass sie ohne Weiteres die oben beschriebene Auslagerung einzelner, besonders attraktiver Online-Dienste auf gesonderte Zugänge (sprich: Spezialdienste) möglich machen. Kommt der Text in dieser Fassung durch, so werden sich nicht nur Start-Ups auf Markteintrittsbarrieren und Wettbewerbsnachteile einstellen müssen, Verbraucherinnen und Verbraucher dürfen auch damit rechnen, künftig mit einem Dickicht aus Tarifen und Zugangspaketen konfrontiert zu werden.

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Schlupflöcher für Drosselungen und Diskriminierungen des offenen Internet
Das Ratspapier enthält zudem zahlreiche Schlupflöcher, die es erlauben, Zugänge zum offenen Internet zu drosseln oder auf andere Weise gegenüber Sonderzugängen (Spezialdiensten) zu diskriminieren.

Die erste dieser Hintertüren findet sich bereits in der Vorschrift, welche die Voraussetzungen für das Angebot eines Sonderzugangs enthält: danach müssen Telekommunikationsunternehmen nur ausreichende Netzwerkkapazitäten bereithalten, damit die “Verfügbarkeit und allgemeine Qualität von Internetzugangsdiensten nicht materiell beeinträchtigt werden”. Netzwerkkapazitäten müssen also nur vorhanden sein. Wie diese Kapazitäten tatsächlich eingesetzt werden, schreibt der Ratstext hingegen nicht vor. Des Weiteren müssen die Kapazitäten lediglich ausreichen, damit die “allgemeine” Qualität von Internetzugangsdiensten nicht “materiell” beeinträchtigt wird. Die beiden unbestimmten Begriffe “allgemein” und “materiell” lassen viel Spielraum für Interpretationen. Klar ist nur, dass eine gewisse Beeinträchtigung von Internetzugangsdiensten zulässig ist, während es unklar bleibt, wie weit diese Beeinträchtigung im Einzelnen gehen kann. Reicht bereits eine Verschlechterung des Internetzungs einmal im Monat aus, um dessen “allgemeine” Qualität “materiell” zu beeinträchtigen? Oder einmal in der Woche, am Tag, in der Stunde? Im Zweifelsfall, der mit dem aktuellen Ratsentwurf vorprogrammiert ist, werden Gerichte eine genauere Begriffsbestimmung vornehmen müssen. Dabei werden die Telekommunikationsunternehmen mit ihren spezialisierten Rechtsabteilungen klar im Vorteil sein und den Instanzenzug so lange ausschöpfen, bis sie ein ihnen genehmes Ergebnis erzielt haben.

Darüber hinaus erlaubt der Ratstext den Providern von Internetzugangsdiensten explizit Maßnahmen des Verkehrsmanagements. Zwar haben sie nach dem Entwurf grundsätzlich allen Traffic gleich zu behandeln und dürfen keine spezifischen Inhalte blocken, drosseln, ändern, herabstufen oder anderweitig diskriminieren. Von diesem Grundsatz sieht der Entwurf allerdings vier Ausnahmen vor, in denen all diese Maßnahmen erlaubt sind. Dies ist etwa der Fall bei Überlastungen oder Gefährdungen der Sicherheit und Integrität des jeweiligen Netzwerks. Im Zusammenspiel mit der oben erläuterten Vorgabe zur Netzwerkkapazität könnten bei einem Provider mit knapp bemessenen Kapazitäten häufig Überlastungen auftreten und ihm so zugleich einen Grund für die Drosselung oder Blockierung des Datenverkehrs liefern. Netzwerkmanagementmaßnahmen sind außerdem zulässig zur Kindersicherung, zum Schutz vor Spam sowie zur Umsetzung gesetzlicher Vorgaben oder gerichtlicher und behördlicher Anordnungen. Gerade über die letztgenannte Ausnahme könnte das grundsätzliche Verbot von Drosselungen und Blockierungen leicht umgangen werden. Werden etwa in anderen Gesetzen bestimmte Online-Inhalte verboten, so hätte ein Provider stets einen Grund, diese Inhalte zu blockieren. Selbst für Journalisten, die über derartige Inhalte berichten wollen, wäre es dann nicht mehr möglich, sich aus erster Hand ein Bild von dem betreffenden Content zu machen.

Bereits diese Ausnahmen ermöglichen das Blockieren bestimmter Inhalte, was auch als sogenannte Netzsperre bekannt ist. Eine weitere Vorschrift des Entwurfs enthält ein zusätzliches Schlupfloch für derartige Maßnahmen. Explizit gelten die Vorschriften des Ratsentwurfs nur vorbehaltlich der Gesetze der EU und der Mitgliedsstaaten über die Rechtmäßigkeit bestimmter Informationen, Inhalte, Anwendungen, Dienste oder Hardware. Vorschriften der EU oder der Mitgliedsstaaten könnten also ohne Weiteres selbst Netzsperren regeln oder einzelne Informationen, Inhalte usw als rechtswidrig einstufen. Auf diese Weise könnten Provider entweder direkt oder im Zusammenspiel mit den oben dargestellten Ausnahmen ohne vorherigen richterlichen Beschluss Netzsperren vornehmen.

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Keine Regelung zu Deep Packet Inspection
Vorschriften zur Zulässigkeit und Anwendung von Deep Packet Inspection (DPI) enthält der Entwurf des Rates nicht. DPI ist eine Technik zur Analyse der im Internet versandten Datenpakete. Provider können damit die einzelnen Pakete aufschnüren und deren Inhalt genau bestimmen. Sie benötigen DPI sowohl zur Unterscheidung zwischen den Datenpaketen des offenen Internet und denen eines Sonderzugangs (Spezialdienstes), als auch zur Drosselung oder Blockierung einzelner Inhalte. DPI ist hochinvasiv und ermöglicht eine genaue Analyse des Nutzungsverhaltens. Bereits deshalb ist es unverständlich, dass keine Vorgaben zur Verwendung dieser Technik in den Ratsentwurf aufgenommen wurden. Zudem deutet der Rat im Vorwort zu dem Entwurf selbst an, dass das Blockieren oder Drosseln einzelner Inhalte im Hinblick auf die EU-Grundrechtecharta und die ePrivacy-Richtlinie rechtliche Bedenken aufwirft.

Schwach ausgeprägte Kontrollen und fehlende Sanktionen
Die Telekommunikationsunternehmen benötigen nach dem Ratsentwurf keine vorherige Genehmigung, wenn sie Internetzugangsdienste oder Sonderzugänge (Spezialdienste) anbieten. Vorgesehen ist lediglich eine nachträgliche (sogenannte “ex post) Kontrolle durch die nationalen Aufsichtsbehörden, in Deutschland also die Bundesnetzagentur. Sie haben die Aufgabe, das Marktgeschehen zu beobachten. Stellen sie Verstöße gegen die Vorgaben des Ratstextes fest, so können sie den betreffenden Providern Mindestvorgaben zur Servicequalität machen. Außerdem können sie von den Providern Informationen über die Methoden zum Netzwerkmanagement verlangen. Andere Sanktionen, etwa Bußgelder oder Weisungsbefugnisse, finden sich in dem Entwurf nicht. Vorgesehen ist lediglich eine Evaluation durch das EU-Regulierungsgremium GEREK, ein halbes Jahr nachdem das Gesetz in Kraft getreten ist. Dann hat die GEREK zwar die Möglichkeit, den nationalen Aufsichtsbehörden und den Providern Vorgaben zur Befolgung des Gesetzes zu machen – der Ratstext schweigt sich allerdings darüber aus, wie diese Vorgaben im Einzelnen aussehen können.

Keine Vorschriften zur Preisdiskriminierung und Zero-Rating
Da sich die Mitgliedsstaaten im Ministerrat nicht auf eine einheitliche Linie zu Preisdiskriminierung und Zero Rating einigen konnten, fehlen auch zu diesen beiden Punkten Vorschriften im Ratsentwurf. Im Falle der Preisdiskriminierung nutzt der Provider seine Stellung als Gatekeeper aus und verlangt von seinen Kundinnen und Kunden oder dem Anbieter eines bestimmten Online-Dienstes oder beiden mehr Geld für einen bevorzugten Zugang. Nachteilig ist dies vor allem für weniger finanzstarke Nutzerinnen, Nutzer und Online-Dienste. Eine besondere Form der Preisdiskriminierung ist das sogenannte Zero-Rating, bei dem die Kundinnen und Kunden eines Providers selbst dann noch mit voller Geschwindigkeit auf einen bestimmten Online-Dienst zugreifen können, wenn ihr volumenbeschränkter Zugang bereits ausgeschöpft ist. Auch hier bezahlen Kundinnen und Kunden einerseits und der betreffende Anbieter andererseits gesonderte Gebühren für die bevorzugte Behandlung an den Provider.

Im Vorwort zu dem Entwurf denkt die Ratspräsidentschaft an, diese Frage nicht auf EU-Ebene zu regeln, sondern es in das Ermessen der Mitgliedsstaaten zu stellen, ob sie auf nationaler Ebene Vorschriften dazu erlassen oder Preisdiskriminierungen lediglich im Rahmen des allgemeinen Wettbewerbsrechts behandeln. Hier besteht daher die Gefahr, dass es zu einer Regelungslücke kommt, die den Telekommunikationsunternehmen freie Hand bei der Maximierung ihrer Gewinne durch künstlich erzeugte Wettbewerbsnachteile und verbraucherfeindliche Praktiken lässt.

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Fazit
Der aktuelle Entwurf des Ministerrats für eine Regulierung zur Netzneutralität ist ein Freibrief für die Telekommunikationsunternehmen, das Internet in ein Zwei-Klassen-Netz umzubauen. Er ist verbraucher- und wettbewerbsfeindlich und baut hohe Hürden für den Markteintritt neuer und innovativer Online-Dienste auf. Die zahlreichen Schlupflöcher erlauben Drosselungen und Netzsperren ebenso wie Preisdiskriminierungen und den Einsatz hochinvasiver Technologien wie Deep Packet Inspection. Es bleibt also zu hoffen, dass hier das letzte Wort noch nicht gesprochen ist, und sich im Rat schließlich diejenigen Mitgliedsstaaten durchsetzen werden, die deutlich netzneutralitätsfreundlichere Positionen vertreten.

FAQ Netzneutralität

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Worum geht es, was ist der Stand der Dinge und was plant die Bundesregierung?

Netzneutralität ist ein aktuell heiß diskutiertes Thema. Aber worum geht es dabei überhaupt, was ist der Stand der Dinge, was plant die Bundesregierung und wie sind ihre Pläne zu bewerten? Schnell kann man da den Überblick verlieren. In diesem FAQ geben wir deshalb Antworten auf die wichtigsten Fragen rund um das Thema Netzneutralität.

1. Netzneutralität – worum geht es da eigentlich?

Netzneutralität ist ein Grundsatz, der seit den Anfängen des Internet gilt: alle Daten werden gleich schnell und in gleicher Qualität durch das Netz transportiert – ganz egal, wer sie sendet, wer sie empfängt oder welchen Inhalt sie haben. Es gibt weder Online-Dienste, Nutzerinnen und Nutzer erster und zweiter Klasse, noch gibt es wichtige und weniger wichtige Daten. Alle können unter den gleichen Bedingungen am Netz teilhaben, ohne um Erlaubnis fragen zu müssen.

Dieses Gleichbehandlungsgebot ist zugleich einer der wesentlichen Faktoren für die Erfolgsgeschichte des Internet. Es sorgt dafür, dass Nutzerinnen und Nutzer selbst darüber entscheiden können, was sie im Netz tun, welche Webseiten sie besuchen und welche Applikationen sie verwenden. Und auch für alle Online-Dienste gelten die gleichen Ausgangsbedingungen, so dass ein fairer Wettbewerb um die innovativsten Ideen gesichert ist.

2. Warum ist die Netzneutralität in Gefahr?

Telekommunikationsprovider wie die Deutsche Telekom möchten das Internet zu einem Zwei-Klassen-Netz umbauen, indem sie neben dem offenen Internet kostenpflichtige Überholspuren, sogenannte Spezialdienste, einführen. Dadurch brechen sie mit dem Grundsatz, dass es keine wichtigen und weniger wichtigen Daten gibt. Wichtig sind aus ihrer Sicht vor allem diejenigen Daten, für deren Transport gesondert gezahlt wird.

Dabei wollen sie gleich doppelt abkassieren – einmal bei den Online-Diensten und zum zweiten Mal bei den Nutzerinnen und Nutzern. Wem dafür das nötige Kleingeld fehlt, wird ausgebremst – egal ob junge Startups, nichtkommerzielle Blogger, gemeinnützige Webprojekte oder weniger finanzstarke Verbraucherinnen und Verbraucher. Innovationsoffenheit, Meinungsfreiheit und -vielfalt im Netz stören angesichts dieser neuen Gewinnaussichten nur. Und nur da, wo viel zu verdienen ist, wird auch kräftig investiert. Beginnt der Rubel mit den Überholspuren erst einmal richtig zu rollen, werden die Provider ihre Mittel vermehrt in diesem Bereich einsetzen, während der ökonomische Anreiz für den Erhalt und den Ausbau des offenen Internet schwindet.

3. Wie steht es um die gesetzliche Verankerung der Netzneutralität?

Bislang gibt es weder in Deutschland noch auf europäischer Ebene eine wirksame gesetzliche Regelung zum Schutz der Netzneutralität. Die EU arbeitet jedoch seit geraumer Zeit an einer Verordnung für einen einheitlichen Telekommunikationsmarkt, die unter anderem auch Vorschriften zur Netzneutralität enthalten soll. Eine Verordnung ist ein EU-Gesetz, das unmittelbar in allen Mitgliedsstaaten gilt und – anders als eine Richtlinie – keiner weiteren Umsetzung bedarf. Am Erlass einer Verordnung sind sowohl die EU-Kommission als auch das Parlament und der Ministerrat beteiligt.

Ursprünglich hatte die Kommission einen Entwurf für die Regulierung des digitalen Marktes in der EU vorgelegt, der den Wünschen der Provider weitgehend entgegenkam und die Netzneutralität im Wesentlichen beseitigte. Dem stellte sich das Parlament im April 2014 entgegen und beschloss eine Fassung der Verordnung, die wichtige Änderungen zum Schutz der Netzneutralität enthielt.

Nun liegt der Ball im Feld des Ministerrates, in dem die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten vertreten sind. Auch der Rat muss der Verordnung zustimmen, damit sie in Kraft treten kann. Und auch der Rat kann dabei wiederum Änderungen vornehmen. Danach schließen sich die sogenannten Trilog-Verhandlungen an, in denen ein Kompromiss zwischen den Fassungen von Kommission, Parlament und Rat gefunden werden muss.

Italien, das aktuell den Ratsvorsitz innehat, hat kürzlich einen Vorstoß gemacht, der die Netzneutralität beseitigt. Nachdem der Vorschlag auf ein geteiltes Echo bei den Mitgliedsstaaten traf, legte die Bundesregierung nun einen eigenen Entwurf für die entscheidenden Passagen der Verordnung zur Netzneutralität vor. Der Entwurf soll, so wünscht es sich die Bundesregierung, zur Grundlage der Ratsposition in den Trilog-Verhandlungen werden.

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4. Welchen Inhalt hat der Regulierungsentwurf der Bundesregierung?

Die Bundesregierung bewirbt ihren Regulierungsentwurf als ausgewogenen Kompromiss zwischen den Interessen der Netzgemeinde und der Wirtschaft. Die Netzneutralität werde gewahrt, gleichzeitig würden Spezialdienste ermöglicht und so die Innovationsfreundlichkeit des Netzes gesichert. Abgesehen davon, dass sich auch zahlreiche Wirtschaftsvertreter für die Netzneutralität stark machen und es den Gegensatz zwischen Netzgemeinde und Wirtschaft in dieser Form überhaupt nicht gibt, ist der Regierungsentwurf auch alles andere als ein Kompromiss.

Tatsächlich kommt die Bundesregierung damit den Forderungen der Netzbetreiber weitestgehend entgegen und legt den Grundstein für ein Zwei-Klassen-Netz in Europa. Spezialdienste, Zero-Rating, Blockierungen und Drosselungen der Zugänge zum offenen Internet – all das soll nach dem Willen der Bundesregierung legalisiert werden. Auf diese Weise möchte sie den Telekommunikationsunternehmen neue Gewinnmöglichkeiten eröffnen. Die Bundesregierung verspricht sich davon eine höhere Bereitschaft der Unternehmen, Mittel in den Breitbandausbau zu stecken, nur um selbst möglichst wenig staatliche Gelder in das Vorhaben investieren zu müssen. Genau diese Politik hat dazu geführt, dass Deutschland heute bei der Abdeckung mit schnellen Internetanschlüssen im hinteren europäischen Mittelfeld liegt und beim Glasfaserausbau sogar das Schlusslicht in Europa bildet.

4.1 Dürfen Internetzugänge nach den Plänen der Bundesregierung gedrosselt und blockiert werden?

Ja, verschiedene Bestimmungen im Entwurf der Bundesregierung erlauben explizit das Drosseln und Blockieren von Zugängen zum offenen Internet.

Zunächst dürfen die Netzbetreiber ihren Kundinnen und Kunden volumen- und geschwindigkeitsbegrenzte Internetzugänge anbieten (Artikel 23.1 des Entwurfs). Nach dem Ausschöpfen des Limits dürfen diese Zugänge gedrosselt oder blockiert werden (Artikel 23.4 Satz 1 des Entwurfs). Davon dürfen die Telekommunikationsunternehmen allerdings Spezialdienste ausnehmen (Artikel 23.4 Satz 2 des Entwurfs). Während Spezialdienste also stets mit voller Geschwindigkeit übermittelt werden, wird das offene Internet ausgebremst.

Daneben bestimmt der Entwurf, dass die Kapazitäten von Spezialdiensten, die neben dem offenen Internet angeboten werden, ausreichen müssen, um das offene Internet nicht zu beeinträchtigen (Artikel 23.2 Satz 4 des Entwurfs). Ein echtes, klar formuliertes Verbot der Drosselung des offenen Netzes zugunsten von Spezialdiensten findet sich hingegen nicht. Provider könnten daher diese Kapazitäten vorhalten und trotzdem Zugänge zum offenen Internet zugunsten von Spezialdiensten insgesamt einschränken, um die Spezialdienste attraktiver erscheinen zu lassen.

An anderer Stelle regelt der Entwurf, dass die Netzwerkkapazitäten für Spezialdienste ausreichen “sollen”, um sie parallel zu Internetzugangsdiensten bereitzustellen (Artikel 24.1 a) des Entwurfs). Das Hilfsverb “sollen” wird in der Rechtssprache als “müssen in der Regel” verstanden, wodurch Ausnahmen bereits implizit zugelassen werden.

Der wirtschaftspolitische Sprecher der CDU/CSU Fraktion, Dr. Joachim Pfeiffer, sieht das alles völlig anders. In einem Statement gegenüber Netzpolitik.org sagte er: “Ein Zwei-Klassen-Netz wird es nicht geben. Wer so etwas behauptet, hat entweder keine Ahnung oder handelt mit dem Ziel, die Internetgemeinde zu täuschen und für seine persönlichen Zwecke zu instrumentalisieren.”. Weiter behauptet er: “Vielmehr müssen die Netzbetreiber vor Angebot des Spezialdienstes ausreichend Kapazitäten in ihrem Netz schaffen, um ein störungsfreies Miteinander zu gewährleisten. Sie dürfen das Best-Effort-Internet und dessen Entwicklung infolge des technischen Fortschritts nicht beeinträchtigen.”.

Statt den Entwurfstext lediglich halbrichtig zu paraphrasieren, hätte sich Herr Dr. Pfeiffer vielleicht etwas eingehender mit den Regelungen und ihren denkbaren Konsequenzen befassen sollen. Dann wäre ihm vielleicht aufgegangen, dass es Bundesregierung und Telekommunikationslobby sind, die gerade versuchen, neben der Internetgemeinde auch weite Kreise der Bevölkerung zu täuschen und für ihre Zwecke zu instrumentalisieren.

4.2 Können auch einzelne Dienste und Anwendungen wie VoIP oder Filesharing geblockt werden?

Ja, der Entwurf enthält einige Schlupflöcher, um einzelne Dienste, Anwendungen und Inhalte zu behindern. Leidlich bekannt ist das aus Mobilfunkverträgen, in denen Netzbetreiber wie z.B. Vodafone den Zugriff auf bestimmte Nutzungen wie Voice-over-IP oder Filesharing ausschließen.

Der Entwurf der Bundesregierung verbietet nur die ungerechtfertigte Verlangsamung, Blockierung oder Behinderung von bestimmten Inhalten oder Diensten des offenen Internet (Artikel 23.3 Satz 1 des Entwurfs). Wann solche Maßnahmen als “ungerechtfertigt” anzusehen sind, definiert er jedoch nicht. Zwar werden einige Szenarien aufgeführt, in denen Maßnahmen zum Verkehrsmanagement (sprich: Drosselungen/Blockierungen) zulässig sind, allerdings ist diese Aufzählung nicht abschließend formuliert (Artikel 23.3 Satz 2 des Entwurfs). Die Netzbetreiber könnten argumentieren, dass das Blockieren einzelner Dienste und Anwendungen des offenen Internets jedenfalls dann nicht “ungerechtfertigt” ist, wenn Kundinnen und Kunden dem vertraglich zugestimmt haben.

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4.3 Werden Dienste des offenen Internet künftig kostenpflichtig?

Ja, das ist nach dem Entwurf nicht nur möglich, sondern sogar wahrscheinlich. Er lässt es zu, beliebte Online-Dienste (z.B. Spotify, Youtube, Facebook) auf gesondert zu bezahlende Spezialdienste auszulagern. Die Diensteanbieter könnten sich damit einen Wettbewerbsvorteil gegenüber der Konkurrenz und gerade erst entstehenden Alternativen im offenen Internet erkaufen, da Spezialdienste schneller und mit besserer Qualität zu den Nutzerinnen und Nutzern durchgeleitet werden. Für Startups, die nicht über die finanzielle Ausstattung der großen Player im Netz verfügen, ist das eine echte Markteintrittshürde. Verbraucherinnen und Verbraucher wiederum müssen sich darauf einstellen, demnächst mit einer verwirrenden Vielzahl von Sonderpaketen und Tarifen konfrontiert zu werden.

Der Grund dafür liegt in der sehr weiten Entwurfsdefinition der Spezialdienste (Art. 2.15 des Entwurfs). Was darin fehlt, ist die Einschränkung, dass es eine technische Notwendigkeit für einen Spezialdienst geben muss, der Dienst also nicht genauso gut über das offene Internet erbracht werden könnte. Gäbe es hingegen eine solche Einschränkung, wäre der Anwendungsbereich für Spezialdienste verhältnismäßig klein und würde sich auf die von der Bundesregierung immer wieder angeführten Fälle wie Telemedizin oder selbstfahrende Autos beschränken.

Selbst von Teilen der Großen Koalition wird die uferlose Definition der Spezialdienste kritisch gesehen. So fordert Lars Klingbeil, netzpolitischer Sprecher der SPD, Spezialdienste auf die Fälle zu beschränken, in denen eine technische Notwendigkeit vorliegt. Auch die sozialdemokratische EU-Parlamentarierin Petra Kammerevert sprach sich dafür aus, Spezialdienste nur in Ausnahmefällen zuzulassen, da ansonsten Meinungsvielfalt und Innovation im Internet gefährdet seien.

4.4 Sind Spezialdienste wirklich innovationsfreundlich?

Die Bundesregierung versteht die Einführung der Spezialdienste als Beitrag zur Innovationsfreundlichkeit des Netzes. Tatsächlich ist aber das genaue Gegenteil richtig. Ein innovationsfreundliches Umfeld zeichnet sich dadurch aus, dass möglichst viele Akteure die Chance haben, Ideen zu entwickeln und am Markt zu platzieren. Dadurch entsteht ein lebendiger und fairer Wettbewerb, bei dem sich die besten Ideen durchsetzen.

Für Startups wirken Spezialdienste wie eine Markteintrittshürde, durch die Innovationen faktisch gebührenpflichtig werden. Nur diejenigen Anbieter, die die zusätzlichen Kosten für einen Spezialdienst stemmen können, sollen künftig die Möglichkeit haben, Nutzerinnen und Nutzer in bevorzugter Geschwindigkeit und hoher Qualität zu erreichen. Gerade Startups brauchen ihre finanziellen Ressourcen aber für den Aufbau ihres Geschäfts, was ihnen durch die Extrakosten für einen Spezialdienst erschwert wird. Neben den Gebühren der Netzbetreiber fallen auch zusätzliche Personal- und Transaktionskosten an. Startups, die ihre Kunden per Spezialdienst erreichen möchten, müssen Entwickler und Juristen beschäftigen, um mit zahlreichen Netzbetreibern in verschiedenen europäischen Ländern Verhandlungen zu führen. Gegenüber etablierten Diensten haben sie deshalb in der Regel das Nachsehen und müssen mit den Gegebenheiten des offenen Internet Vorlieb nehmen.

4.5 Wird es demnächst vermehrt Zero-Rating-Dienste geben?

Ja, auch das ermöglicht der Entwurf der Bundesregierung ausdrücklich. Beim Zero-Rating können Nutzerinnen und Nutzer selbst dann noch in voller Geschwindigkeit auf einen Online-Dienst zugreifen, wenn ihr volumenbeschränkter Internetzugang bereits ausgeschöpft ist. Aus dem Mobilfunkbereich sind solche Angebote bekannt von Spotify, Facebook Zero oder Google Free Zone. Was zunächst verbraucherfreundlich klingt, erweist sich bei näherer Betrachtung als schwerer Wettbewerbsnachteil für konkurrierende Dienste. Zero-Rating trägt dazu bei, die marktbeherrschende Stellung etablierter Anbieter zu zementieren und alternativen Diensten den Markteintritt zu erschweren.

So erlaubt es der Entwurf, volumen- oder geschwindigkeitsbegrenzte Internetzugänge anzubieten (Artikel 23.1 des Entwurfs) und diese zu drosseln oder zu blockieren, nachdem das Limit ausgeschöpft ist  (Artikel 23.4 Satz 1 des Entwurfs). Davon können die Netzbetreiber Spezialdienste jedoch ausdrücklich ausnehmen (Art 23.4 Satz 2 des Entwurfs). Zwar stellen Zero-Rating-Dienste in der gegenwärtigen Ausgestaltung nach verbreiteter Ansicht keine Spezialdienste dar. Wegen der sehr weiten Entwurfsdefinition für Spezialdienste (Artikel 2.15 des Entwurfs) wäre es für die Netzanbieter aber ein Leichtes, Zero-Rating künftig über Spezialdienste zu offerieren.

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4.6 Brauchen wir Spezialdienste für Anwendungen wie Telemedizin oder selbstfahrende Autos?

Die Bundesregierung bewirbt ihre Pläne zur Einführung von Spezialdiensten vor allem mit Anwendungen wie der Telemedizin und dem selbstfahrenden Auto. So wie die Bundesregierung Spezialdienste definiert, sind sie aber für diese Anwendungen kaum geeignet.

Der Regierungsentwurf sieht nicht vor, dass Spezialdienste nur über separate Kapazitäten angeboten werden dürfen, die vom offenen Internet physikalisch getrennt sind. Vielmehr sollen sie nur “logisch” vom offenen Internet getrennt werden. Das bedeutet, dass sie über dieselben Leitungen und Verbindungen vermittelt werden sollen wie das offene Internet. Gerade in ländlichen Bereichen erfolgt der Netzzugriff zumeist über sogenannte “shared media” wie LTE, bei denen sich alle Nutzerinnen und Nutzer einer Funkzelle die geringe Bandbreite teilen. Gleichzeitig belegt Deutschland beim Glasfaserausbau den letzten Platz in Europa. Wie in dieser Situation die nötige Ausfallsicherheit für höchst sensible Anwendungen wie Telemedizin oder fahrerlose KfZ über die Strukturen des offenen Internet hergestellt werden soll, bleibt völlig unklar.

4.7 Werden anbieterlose Dienste und Anwendungen im Entwurf der Bundesregierung berücksichtigt?

Nein. Hinter Diensten und Anwendungen wie z.B. Jabber oder Bittorrent steht kein Anbieter. Sie basieren schlicht auf einem Protokoll – einem Regelsatz für die Datenübertragung zwischen verschiedenen Teilnehmern. Dieses Prinzip eignet sich besonders für Dienste und Anwendungen zur sicheren Kommunikation.

Vorstellbar wäre etwa eine Skype-Variante ohne einen Anbieter, bei dem massenhaft Nutzungsdaten anfallen. Eine solche Anwendung könnte nach dem Entwurf der Bundesregierung gar nicht erst als Spezialdienst angeboten werden. Die Entwurfsdefinition der Spezialdienste (Artikel 2.15 des Entwurfs) setzt zwingend voraus, dass es einen Anbieter gibt, der den Dienst betreibt. Hier zeigt sich erneut, dass der Entwurf der Bundesregierung kein ausgewogener Kompromiss ist, sondern lediglich darauf abzielt, Netzbetreibern und etablierten Online-Diensten neue Gewinnoptionen zu eröffnen.

4.8 Gibt es eine Aufsicht oder Kontrolle der angebotenen Spezialdienste?

Ja, Telekommunikationsunternehmen unterliegen nach dem Entwurf der Aufsicht durch die nationalen Regulierungsbehörden. In Deutschland ist dies die Bundesnetzagentur. Der Entwurf sieht vor, dass die Behörden den Markt beobachten und bei negativen Entwicklungen für das offene Internet, die kulturelle Vielfalt und die Innovation einschreiten (Artikel 24.1 des Entwurfs).

Das klingt erst einmal gut. Zugleich gesteht die Bundesregierung damit indirekt ein, dass offenes Internet, kulturelle Vielfalt und Innovation durch den Entwurf Schaden nehmen können. Tritt dieser Fall ein, dann sind so gut wie keine Sanktionen vorgesehen. Die Regulierungsbehörden haben lediglich die Möglichkeit, Telekommunikationsunternehmen Mindestanforderungen für die Dienstequalität aufzuerlegen (Artikel 24.5 Satz 1 des Entwurfs). Positiv ist in diesem Zusammenhang einzig die vorgesehene Einrichtung von Beschwerdestellen für Nutzerinnen, Nutzer und Anbieter von Online-Diensten. Unterm Strich jedoch ist diese Passage des Entwurfs nicht viel mehr als ein zahnloser Papiertiger. Zum Schutz der kulturellen Vielfalt und des freien Marktes trägt sie kaum etwas bei.

Regierungsentwurf zur Netzneutralität: Blaupause für ein Zwei-Klassen-Netz

„Was uns als ausgewogener Kompromiss zwischen den Interessen der Netzgemeinde und der Wirtschaft verkauft werden soll, ist nichts weiter als eine Blaupause für den Umbau des offenen Internet in ein Zwei-Klassen-Netz.“, erklärt Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

Heute wurde im Bundeswirtschaftsministerium der ressortabgestimmte Entwurf der Bundesregierung zur Netzneutralität vorgestellt. Der konkrete Regulierungsvorschlag stellt zugleich die deutsche Verhandlungsposition im EU-Ministerrat dar. Dort versuchen die Vertreter der Mitgliedsstaaten aktuell, eine gemeinsame Haltung zur gesetzlichen Regelung der Netzneutralität und der umstrittenen Spezialdienste zu finden. Diese gemeinsame Position soll die Grundlage für die Anfang 2015 geplanten Trilogverhandlungen zwischen Rat, Parlament und Kommission um eine europäische Telekommunikationsmarktverordnung bilden.

Die Bundesregierung bewirbt das Papier als ausgewogenen Kompromiss zwischen den Interessen der Netzgemeinde und der Wirtschaft. Abgesehen davon, dass ein offenes Internet vor allem den Interessen einer digitalen Gesellschaft insgesamt dient, ist der Entwurf von einem echten Kompromiss weit entfernt, da er primär nach den ökonomischen Interessen der Telekommunikationsprovider ausgerichtet ist. So ist die Auslagerung von Diensten des offenen Internet auf kostenpflichtige Spezialdienste nach dem Entwurf ebenso möglich, wie die Einführung verbraucher- und wettbewerbsunfreundlicher Praktiken, beispielsweise Zero-Rating oder das Blockieren einzelner Anwendungen wie Voice-over-IP oder Filesharing.

Eine eingehende Analyse des Papiers inklusive Link zum vollständigen Entwurf finden Sie hier.

 

Verhandlungsposition zur Netzneutralität: Kompromisse sehen anders aus

Lange haben wir darauf gewartet, nun liegt er endlich vor: ein ressortabgestimmter Entwurf der Bundesregierung zur Netzneutralität. Das achtseitige Papier enthält neben einigen werbenden Beiworten auch einen konkreten Regulierungsvorschlag für die EU-Telekommunikationsmarktverordnung (Telecoms Single Market Regulation, kurz TSM), den Deutschland nun in den EU-Ministerrat einbringen wird. Die Bundesregierung wünscht sich, dass der Entwurf zur Grundlage einer Position des Ministerrats bei den im kommenden Jahr folgenden Trilog-Verhandlungen zwischen Kommission, Parlament und Rat werden wird.

Bei einem Pressehintergrundgespräch im Bundeswirtschaftsministerium wurde der Entwurf heute stolz als Kompromiss “zwischen den Interessen der Wirtschaft und der Netzgemeinde” vorgestellt. Bereits an dieser Stelle wird man hellhörig, da nicht nur die “Netzgemeinde”, sondern auch zahlreiche Wirtschaftsvertreter netzneutralitätsfreundliche Positionen vertreten. Zudem sichert das Prinzip der Netzneutralität ein freies, offenes und diskriminierungsfreies Netz, was einer digitalen Gesellschaft insgesamt zugute kommt, nicht nur einigen besonders internetaffinen Menschen. Der holzschnittartige Gegensatz, den das Bundeswirtschaftsministerium hier aufbaut, existiert in dieser Form überhaupt nicht.

Davon abgesehen erscheint der Entwurf bei näherer Betrachtung auch nicht als Kompromiss, da er weitestgehend den Wünschen der Providerlobby entspricht.

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Auslagerungen von Onlinediensten auf Spezialdienste möglich

Die Entwurfsdefinition der Spezialdienste ist derart weit gefasst, dass es ohne Weiteres möglich ist, bestehende Onlinedienste auf Spezialdienste auszulagern. “Spezialdienst” ist nach dem Entwurf “ein öffentlicher elektronischer Kommunikationsdienst oder anderer Dienst, der für spezielle Inhalte, Anwendungen oder andere Dienste oder eine Kombination dieser Angebote optimiert ist, über logisch getrennte Kapazitäten mit separater Zugangskontrolle erbracht wird, dessen technische Merkmale durchgehend kontrolliert werden”.

Was in der Definition fehlt, ist die Einschränkung, dass es für das Angebot eines Spezialdienstes eine technische Notwendigkeit geben muss, er also in technischer Hinsicht nicht genauso gut über das offene Internet erbracht werden kann. Nach dem Willen der Bundesregierung soll es demnach möglich sein, auch aus rein ökonomischen Gründen Dienste aus dem offenen Internet zu entfernen, um sie stattdessen über kostenpflichtige Überholspuren anzubieten.

Diskriminierungsverbot nur innerhalb von Spezialdiensten und offenem Netz, nicht zwischen ihnen

Zwar ist in dem Entwurf verhältnismäßig häufig von Diskriminierungsfreiheit die Rede, allerdings wird explizit nur eine Ungleichbehandlung von Anbietern, Inhalten, Anwendungen und Diensten innerhalb von Spezialdiensten und innerhalb des offenen Internet verboten. Das Verhältnis zwischen Spezialdiensten und offenem Internet hingegen wird nur sporadisch und wenig restriktiv angesprochen.

So regelt Art. 23.2 Satz 4 des Entwurfs zwar, dass bei Spezialdiensten, die parallel zu Internetzugangsdiensten übertragen werden, die Netzwerkapazitäten ausreichen müssen, damit die Verfügbarkeit und Qualität von Internetzugangsdiensten nicht beeinträchtigt werden. Ein klares Verbot der Drosselung oder Blockierung von Internetzugangsdiensten zugunsten von Spezialdiensten findet sich hingegen nicht. Auch Art. 24.1 a) spricht nur davon, dass die Kapazitäten von Spezialdiensten ausreichen “sollen”, um sie parallel zu Internetzugangsdiensten bereitzustellen. Der Begriff “sollen” bedeutet in der Rechtssprache soviel wie “müssen in der Regel” – womit Ausnahmen bereits implizit zugelassen werden. Der Gefahr, dass Provider Internetzugänge insgesamt drosseln, um die parallel angebotenen Spezialdienste attraktiver erscheinen zu lassen, ist damit alles andere als ein Riegel vorgeschoben.

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Zero-Rating und Blockierung einzelner Dienste wie VoIP oder Filesharing weiterhin möglich

Auch verbraucher- und wettbewerbsunfreundliche Praktiken, die im Mobilfunkbereich bereits trauriger Alltag sind, werden durch den Entwurf eher befördert als verhindert. Dazu gehört etwa das sogenannte Zero-Rating, bei dem Nutzerinnen und Nutzer selbst dann auf einen bestimmten Online-Dienst zugreifen können, wenn ihr volumenbeschränkter Netzzugang bereits ausgeschöpft ist. Ebenso könnten bestimmte Dienste und Anwendungen, beispielsweise Voice-over-IP oder Filesharing-Applikationen, geblockt werden, wie dies schon heute bei vielen Mobilfunkverträgen der Fall ist.

So erlaubt es Art. 23.1 des Entwurfs zunächst, den Endkunden volumen- oder geschwindigkeitsbeschränkte Internetzugänge anzubieten. Art. 23.3 wiederum verbietet jede “ungerechtfertigte Verschlechterung, Behinderung, Blockierung, Verlangsamung oder Diskriminierung gegenüber bestimmten Inhalten, gegenüber anderen Anwendungen oder Diensten oder in bestimmten Klassen davon”. Unter welchen Voraussetzungen derartige Maßnahmen als “ungerechtfertigt” anzusehen sind, definiert der Entwurf hingegen nicht. Telekommunikationsunternehmen könnten argumentieren, dass die Blockierung bestimmter und die Bevorzugung anderer Dienste jedenfalls dann nicht “ungerechtfertigt” sind, wenn Kundinnen und Kunden dem im Rahmen eines volumenbeschränkten Zugangs ausdrücklich zugestimmt haben. Im Weiteren nennt Art. 23.3 zwar einige Fälle, in denen Verkehrsmanagementmaßnahmen zulässig sind, allerdings ist diese Erlaubnis nicht abschließend formuliert. Im Text fehlt eine ausdrückliche Einschränkung wie etwa “nur” oder “ausschließlich”.

Noch deutlicher wird Art. 23.4: nach dem Ausschöpfen eines volumen- oder geschwindigkeitsbegrenzten Internetzugangs dürfen die Provider beim Verlangsamen oder Blockieren des Datenverkehrs grundsätzlich nicht zwischen spezifischen Diensten, Anwendungen und Inhalten diskriminieren. Im nächsten Satz heißt es allerdings: “Die Anbieter können Spezialdienste von den in Satz 1 beschriebenen Maßnahmen ausnehmen”. Damit wird nicht nur ganz generell eine Diskriminierung des offenen Internet gegenüber Spezialdiensten erlaubt, sondern zugleich Praktiken wie dem Zero-Rating aktiv Vorschub geleistet.

Keine Lösung für anbieterlose Dienste und Anwendungen

Schließlich enthält der Entwurf auch keine Lösung für die Frage, ob und gegebenenfalls wie anbieterlose, rein protokollbasierte Dienste und Anwendungen, zum Beispiel künftige Skype-Alternativen nach dem Vorbild von Jabber oder Bittorrent, über einen Spezialdienst angeboten werden können.

Gemäß Art. 23.2 steht es Anbietern von öffentlichen elektronischen Kommunikationsdiensten und Anbietern von Inhalten, Anwendungen und Diensten frei, Endnutzern Spezialdienste anzubieten. Das Angebot eines Spezialdienstes setzt damit voraus, dass es einen Anbieter gibt, der hinter dem angebotenen Dienst steht – genau der existiert bei rein protokollbasierten Diensten aber schlicht nicht. Wie in einem solchen Fall Diskriminierungsfreiheit etwa im Verhältnis zu einem per Spezialdienst angebotenen Skype hergestellt werden soll, beantwortet der Entwurf nicht. In dieser Hinsicht ist er also nicht nur unvollständig, sondern auch alles andere als zukunftsfest.

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Fazit

Mit dem nun vorgestellten Entwurf kommt die Bundesregierung den Wünschen der Providerlobby weitestgehend entgegen. Er ist so abgefasst, dass nicht nur – wie immer wieder propagiert – Anwendungen wie Telemedizin und selbstfahrende Autos als Spezialdienste ermöglicht werden, sondern vielmehr beliebte Dienste des offenen Internets künftig auf Spezialdienste ausgelagert und kostenplichtig angeboten werden können. Verlangsamungen und Blockierungen von Internetzugängen werden durch den Entwurf ebenso legalisiert wie verbraucher- und wettbewerbsunfreundliche Praktiken wie das Zero-Rating einzelner Dienste. Rein protokollbasierte Dienste finden überhaupt keine Berücksichtigung.

Alles in allem ist der Entwurf eine Blaupause für die Gewinnmaximierung der Telekommunikationsprovider. Die Bundesregierung erhofft sich davon offenbar eine höhere Bereitschaft der Provider, Mittel in den Breitbandausbau zu investieren, nur um selbst möglichst wenig staatliche Gelder in dieses Vorhaben zu stecken. Dafür ist sie sogar bereit, die Netzneutralität zu opfern und zuzulassen, dass das offene Internet künftig nicht mehr ein Ort der Meinungsvielfalt, des fairen Wettbewerbs, der freien Innovation und der politischen Teilhabe ist, sondern zu einer nach ökonomischen Gesichtspunkten optimierten Stätte des Konsums verkommt.