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Netzneutralität: Das Ende des Internet wie wir es kennen

„In den Trilog-Verhandlungen wurde Europas digitale Zukunft zu Grabe getragen. Das Parlament hat nun die historische Chance, das Steuer in letzter Sekunde herumzureißen und sich der Abschaffung der Netzneutralität mit Nachdruck entgegen zu stemmen.“, erklärt Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

In den Trilog-Verhandlungen zur Verordnung für einen einheitlichen Telekommunikationsmarkt haben sich die Verhandlungsführer der EU-Kommission, des Ministerrats und des Europäischen Parlaments auf einen Kompromiss geeinigt. Bereits in den vergangenen Wochen zeichnete sich ab, dass die Netzneutralität dabei auf der Strecke bleiben würde. In der nun ausgehandelten Fassung fehlen eine ausdrückliche Verankerung der Netzneutralität ebenso wie eine Definition der Spezialdienste. Zugleich wird den Telekommunikationsunternehmen erlaubt, in den Datenverkehr einzugreifen, ihn zu drosseln und zu blockieren.

In der nun folgenden zweiten Lesung darf das Parlament die Verordnung keinesfalls in der nun ausgehandelten Fassung passieren lassen. Zur Wahrung der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz und zum Erhalt der Zukunftsfähigkeit von Europas digitaler Wirtschaft müssen die Abgeordneten die Netzneutralität und damit ein klares Diskriminierungsverbot beim Netzzugang im Gesetzestext verankern. Ebenso dürfen sie Spezialdienste und Maßnahmen zum Netzwerkmanagement nur in engen, klar definierten Grenzen erlauben und müssen sachfremde Elemente wie Spamschutz und Kindersicherungen vollständig aus dem Text entfernen.

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Netzneutralität: Neues Ratspapier mit Fallstricken und Schlupflöchern

Im Streit um eine europaweite Regelung zur Netzneutralität hat die Präsidentschaft im Ministerrat vor zwei Tagen einen neuen Entwurf zu den entscheidenden Passagen einer Verordnung für einen einheitlichen EU-Telekommunikationsmarkt vorgelegt. Bereits Mitte November 2014 hatte der damalige italienische Vorsitz im Rat dazu einen Vorschlag unterbreitet, zu dem die Mitgliedsstaaten, so auch Deutschland, im darauffolgenden Monat ihre Stellungnahmen abgaben. Das nun vorliegende Papier soll die Grundlage für die weiteren Verhandlungen um eine gemeinsame Ratsposition zur Netzneutralität bilden. Es ist daher zugleich eine wichtige Weichenstellung auf dem Weg zu einer EU-weit einheitlichen Gesetzgebung in diesem Bereich.

Leider sind die Signale, die von dem neuen Entwurf ausgehen, alles andere als positiv. Die Regulierung wurde in ihrem Umfang so weit wie möglich zurückgefahren und lässt den Telekommunikationsunternehmen nun praktisch freie Hand bei der Umsetzung ihrer Pläne für ein Zwei-Klassen-Netz. Es findet sich lediglich ein Verbot der technischen Diskriminierung des Traffic im offenen Internet, das allerdings mit einigen Schlupflöchern versehen ist. Vorschriften zur Preisdiskriminierung hingegen sucht man vergebens, gleiches gilt für eine Definition der Spezialdienste. Im Einzelnen ermöglicht das aktuelle Ratspapier folgende Szenarien:

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Auslagerung von Diensten des offenen Internet auf Sonderzugänge (Spezialdienste)
Einer der Knackpunkte in der Diskussion um eine Regulierung zur Netzneutralität war bislang die Definition der sogenannten Spezialdienste. Der Begriff beschreibt die sogenannten “Überholspuren im Netz”, also spezifische, gesondert zu bezahlende Zugänge zu einzelnen Diensten oder Anwendungen mit garantierter Übertragungsqualität und -geschwindigkeit.

Telekommunikationsunternehmen drängen seit Jahren auf eine Legalisierung der Spezialdienste, da sie es ihnen erlauben würden, gleich doppelt abzukassieren – einmal bei den Nutzerinnen und Nutzern, die den Spezialdienst buchen, und zum zweiten Mal bei den Anbietern der Inhalte, die über einen Spezialdienst verfügbar gemacht werden. Es entspricht dabei den ökonomischen Interessen der Telekommunikationsunternehmen, besonders beliebte Dienste und Anwendungen des offenen Internet auf kostenpflichtige Spezialdienste auszulagern. Etablierte und finanzkräftige Online-Dienste könnten sich auf diese Weise einen Wettbewerbsvorteil gegenüber der noch aufstrebenden Konkurrenz erkaufen, während Verbraucherinnen und Verbraucher tiefer in die Tasche greifen müssten, um weiterhin auf ihre Lieblingsseiten zugreifen zu können. Verhindern könnte das nur eine besonders präzise und enge gesetzliche Definition der Spezialdienste, mit der eine solche Auslagerung von Diensten und Anwendungen des offenen Internet strikt verboten wird.

Das nun vorliegende Ratspapier verzichtet gänzlich auf eine Definition der Spezialdienste, der Begriff selbst kommt im Entwurfstext überhaupt nicht mehr vor. Stattdessen erlaubt es den Providern ausdrücklich, mit Nutzerinnen, Nutzern und Anbietern von Online-Inhalten außerhalb von Internetzugangsdiensten Vereinbarungen über Dienste zu treffen, die ein bestimmtes Qualitätniveau erfordern. Voraussetzung dafür ist lediglich, dass der Provider ausreichende Netzwerkkapazitäten vorhält, so dass die “Verfügbarkeit und allgemeine Qualität von Internetzugangsdiensten nicht materiell beeinträchtigt werden”.

Diese Vorgaben sind derart weit und abstrakt, dass sie ohne Weiteres die oben beschriebene Auslagerung einzelner, besonders attraktiver Online-Dienste auf gesonderte Zugänge (sprich: Spezialdienste) möglich machen. Kommt der Text in dieser Fassung durch, so werden sich nicht nur Start-Ups auf Markteintrittsbarrieren und Wettbewerbsnachteile einstellen müssen, Verbraucherinnen und Verbraucher dürfen auch damit rechnen, künftig mit einem Dickicht aus Tarifen und Zugangspaketen konfrontiert zu werden.

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Schlupflöcher für Drosselungen und Diskriminierungen des offenen Internet
Das Ratspapier enthält zudem zahlreiche Schlupflöcher, die es erlauben, Zugänge zum offenen Internet zu drosseln oder auf andere Weise gegenüber Sonderzugängen (Spezialdiensten) zu diskriminieren.

Die erste dieser Hintertüren findet sich bereits in der Vorschrift, welche die Voraussetzungen für das Angebot eines Sonderzugangs enthält: danach müssen Telekommunikationsunternehmen nur ausreichende Netzwerkkapazitäten bereithalten, damit die “Verfügbarkeit und allgemeine Qualität von Internetzugangsdiensten nicht materiell beeinträchtigt werden”. Netzwerkkapazitäten müssen also nur vorhanden sein. Wie diese Kapazitäten tatsächlich eingesetzt werden, schreibt der Ratstext hingegen nicht vor. Des Weiteren müssen die Kapazitäten lediglich ausreichen, damit die “allgemeine” Qualität von Internetzugangsdiensten nicht “materiell” beeinträchtigt wird. Die beiden unbestimmten Begriffe “allgemein” und “materiell” lassen viel Spielraum für Interpretationen. Klar ist nur, dass eine gewisse Beeinträchtigung von Internetzugangsdiensten zulässig ist, während es unklar bleibt, wie weit diese Beeinträchtigung im Einzelnen gehen kann. Reicht bereits eine Verschlechterung des Internetzungs einmal im Monat aus, um dessen “allgemeine” Qualität “materiell” zu beeinträchtigen? Oder einmal in der Woche, am Tag, in der Stunde? Im Zweifelsfall, der mit dem aktuellen Ratsentwurf vorprogrammiert ist, werden Gerichte eine genauere Begriffsbestimmung vornehmen müssen. Dabei werden die Telekommunikationsunternehmen mit ihren spezialisierten Rechtsabteilungen klar im Vorteil sein und den Instanzenzug so lange ausschöpfen, bis sie ein ihnen genehmes Ergebnis erzielt haben.

Darüber hinaus erlaubt der Ratstext den Providern von Internetzugangsdiensten explizit Maßnahmen des Verkehrsmanagements. Zwar haben sie nach dem Entwurf grundsätzlich allen Traffic gleich zu behandeln und dürfen keine spezifischen Inhalte blocken, drosseln, ändern, herabstufen oder anderweitig diskriminieren. Von diesem Grundsatz sieht der Entwurf allerdings vier Ausnahmen vor, in denen all diese Maßnahmen erlaubt sind. Dies ist etwa der Fall bei Überlastungen oder Gefährdungen der Sicherheit und Integrität des jeweiligen Netzwerks. Im Zusammenspiel mit der oben erläuterten Vorgabe zur Netzwerkkapazität könnten bei einem Provider mit knapp bemessenen Kapazitäten häufig Überlastungen auftreten und ihm so zugleich einen Grund für die Drosselung oder Blockierung des Datenverkehrs liefern. Netzwerkmanagementmaßnahmen sind außerdem zulässig zur Kindersicherung, zum Schutz vor Spam sowie zur Umsetzung gesetzlicher Vorgaben oder gerichtlicher und behördlicher Anordnungen. Gerade über die letztgenannte Ausnahme könnte das grundsätzliche Verbot von Drosselungen und Blockierungen leicht umgangen werden. Werden etwa in anderen Gesetzen bestimmte Online-Inhalte verboten, so hätte ein Provider stets einen Grund, diese Inhalte zu blockieren. Selbst für Journalisten, die über derartige Inhalte berichten wollen, wäre es dann nicht mehr möglich, sich aus erster Hand ein Bild von dem betreffenden Content zu machen.

Bereits diese Ausnahmen ermöglichen das Blockieren bestimmter Inhalte, was auch als sogenannte Netzsperre bekannt ist. Eine weitere Vorschrift des Entwurfs enthält ein zusätzliches Schlupfloch für derartige Maßnahmen. Explizit gelten die Vorschriften des Ratsentwurfs nur vorbehaltlich der Gesetze der EU und der Mitgliedsstaaten über die Rechtmäßigkeit bestimmter Informationen, Inhalte, Anwendungen, Dienste oder Hardware. Vorschriften der EU oder der Mitgliedsstaaten könnten also ohne Weiteres selbst Netzsperren regeln oder einzelne Informationen, Inhalte usw als rechtswidrig einstufen. Auf diese Weise könnten Provider entweder direkt oder im Zusammenspiel mit den oben dargestellten Ausnahmen ohne vorherigen richterlichen Beschluss Netzsperren vornehmen.

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Keine Regelung zu Deep Packet Inspection
Vorschriften zur Zulässigkeit und Anwendung von Deep Packet Inspection (DPI) enthält der Entwurf des Rates nicht. DPI ist eine Technik zur Analyse der im Internet versandten Datenpakete. Provider können damit die einzelnen Pakete aufschnüren und deren Inhalt genau bestimmen. Sie benötigen DPI sowohl zur Unterscheidung zwischen den Datenpaketen des offenen Internet und denen eines Sonderzugangs (Spezialdienstes), als auch zur Drosselung oder Blockierung einzelner Inhalte. DPI ist hochinvasiv und ermöglicht eine genaue Analyse des Nutzungsverhaltens. Bereits deshalb ist es unverständlich, dass keine Vorgaben zur Verwendung dieser Technik in den Ratsentwurf aufgenommen wurden. Zudem deutet der Rat im Vorwort zu dem Entwurf selbst an, dass das Blockieren oder Drosseln einzelner Inhalte im Hinblick auf die EU-Grundrechtecharta und die ePrivacy-Richtlinie rechtliche Bedenken aufwirft.

Schwach ausgeprägte Kontrollen und fehlende Sanktionen
Die Telekommunikationsunternehmen benötigen nach dem Ratsentwurf keine vorherige Genehmigung, wenn sie Internetzugangsdienste oder Sonderzugänge (Spezialdienste) anbieten. Vorgesehen ist lediglich eine nachträgliche (sogenannte “ex post) Kontrolle durch die nationalen Aufsichtsbehörden, in Deutschland also die Bundesnetzagentur. Sie haben die Aufgabe, das Marktgeschehen zu beobachten. Stellen sie Verstöße gegen die Vorgaben des Ratstextes fest, so können sie den betreffenden Providern Mindestvorgaben zur Servicequalität machen. Außerdem können sie von den Providern Informationen über die Methoden zum Netzwerkmanagement verlangen. Andere Sanktionen, etwa Bußgelder oder Weisungsbefugnisse, finden sich in dem Entwurf nicht. Vorgesehen ist lediglich eine Evaluation durch das EU-Regulierungsgremium GEREK, ein halbes Jahr nachdem das Gesetz in Kraft getreten ist. Dann hat die GEREK zwar die Möglichkeit, den nationalen Aufsichtsbehörden und den Providern Vorgaben zur Befolgung des Gesetzes zu machen – der Ratstext schweigt sich allerdings darüber aus, wie diese Vorgaben im Einzelnen aussehen können.

Keine Vorschriften zur Preisdiskriminierung und Zero-Rating
Da sich die Mitgliedsstaaten im Ministerrat nicht auf eine einheitliche Linie zu Preisdiskriminierung und Zero Rating einigen konnten, fehlen auch zu diesen beiden Punkten Vorschriften im Ratsentwurf. Im Falle der Preisdiskriminierung nutzt der Provider seine Stellung als Gatekeeper aus und verlangt von seinen Kundinnen und Kunden oder dem Anbieter eines bestimmten Online-Dienstes oder beiden mehr Geld für einen bevorzugten Zugang. Nachteilig ist dies vor allem für weniger finanzstarke Nutzerinnen, Nutzer und Online-Dienste. Eine besondere Form der Preisdiskriminierung ist das sogenannte Zero-Rating, bei dem die Kundinnen und Kunden eines Providers selbst dann noch mit voller Geschwindigkeit auf einen bestimmten Online-Dienst zugreifen können, wenn ihr volumenbeschränkter Zugang bereits ausgeschöpft ist. Auch hier bezahlen Kundinnen und Kunden einerseits und der betreffende Anbieter andererseits gesonderte Gebühren für die bevorzugte Behandlung an den Provider.

Im Vorwort zu dem Entwurf denkt die Ratspräsidentschaft an, diese Frage nicht auf EU-Ebene zu regeln, sondern es in das Ermessen der Mitgliedsstaaten zu stellen, ob sie auf nationaler Ebene Vorschriften dazu erlassen oder Preisdiskriminierungen lediglich im Rahmen des allgemeinen Wettbewerbsrechts behandeln. Hier besteht daher die Gefahr, dass es zu einer Regelungslücke kommt, die den Telekommunikationsunternehmen freie Hand bei der Maximierung ihrer Gewinne durch künstlich erzeugte Wettbewerbsnachteile und verbraucherfeindliche Praktiken lässt.

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Fazit
Der aktuelle Entwurf des Ministerrats für eine Regulierung zur Netzneutralität ist ein Freibrief für die Telekommunikationsunternehmen, das Internet in ein Zwei-Klassen-Netz umzubauen. Er ist verbraucher- und wettbewerbsfeindlich und baut hohe Hürden für den Markteintritt neuer und innovativer Online-Dienste auf. Die zahlreichen Schlupflöcher erlauben Drosselungen und Netzsperren ebenso wie Preisdiskriminierungen und den Einsatz hochinvasiver Technologien wie Deep Packet Inspection. Es bleibt also zu hoffen, dass hier das letzte Wort noch nicht gesprochen ist, und sich im Rat schließlich diejenigen Mitgliedsstaaten durchsetzen werden, die deutlich netzneutralitätsfreundlichere Positionen vertreten.

FAQ Netzneutralität

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Worum geht es, was ist der Stand der Dinge und was plant die Bundesregierung?

Netzneutralität ist ein aktuell heiß diskutiertes Thema. Aber worum geht es dabei überhaupt, was ist der Stand der Dinge, was plant die Bundesregierung und wie sind ihre Pläne zu bewerten? Schnell kann man da den Überblick verlieren. In diesem FAQ geben wir deshalb Antworten auf die wichtigsten Fragen rund um das Thema Netzneutralität.

1. Netzneutralität – worum geht es da eigentlich?

Netzneutralität ist ein Grundsatz, der seit den Anfängen des Internet gilt: alle Daten werden gleich schnell und in gleicher Qualität durch das Netz transportiert – ganz egal, wer sie sendet, wer sie empfängt oder welchen Inhalt sie haben. Es gibt weder Online-Dienste, Nutzerinnen und Nutzer erster und zweiter Klasse, noch gibt es wichtige und weniger wichtige Daten. Alle können unter den gleichen Bedingungen am Netz teilhaben, ohne um Erlaubnis fragen zu müssen.

Dieses Gleichbehandlungsgebot ist zugleich einer der wesentlichen Faktoren für die Erfolgsgeschichte des Internet. Es sorgt dafür, dass Nutzerinnen und Nutzer selbst darüber entscheiden können, was sie im Netz tun, welche Webseiten sie besuchen und welche Applikationen sie verwenden. Und auch für alle Online-Dienste gelten die gleichen Ausgangsbedingungen, so dass ein fairer Wettbewerb um die innovativsten Ideen gesichert ist.

2. Warum ist die Netzneutralität in Gefahr?

Telekommunikationsprovider wie die Deutsche Telekom möchten das Internet zu einem Zwei-Klassen-Netz umbauen, indem sie neben dem offenen Internet kostenpflichtige Überholspuren, sogenannte Spezialdienste, einführen. Dadurch brechen sie mit dem Grundsatz, dass es keine wichtigen und weniger wichtigen Daten gibt. Wichtig sind aus ihrer Sicht vor allem diejenigen Daten, für deren Transport gesondert gezahlt wird.

Dabei wollen sie gleich doppelt abkassieren – einmal bei den Online-Diensten und zum zweiten Mal bei den Nutzerinnen und Nutzern. Wem dafür das nötige Kleingeld fehlt, wird ausgebremst – egal ob junge Startups, nichtkommerzielle Blogger, gemeinnützige Webprojekte oder weniger finanzstarke Verbraucherinnen und Verbraucher. Innovationsoffenheit, Meinungsfreiheit und -vielfalt im Netz stören angesichts dieser neuen Gewinnaussichten nur. Und nur da, wo viel zu verdienen ist, wird auch kräftig investiert. Beginnt der Rubel mit den Überholspuren erst einmal richtig zu rollen, werden die Provider ihre Mittel vermehrt in diesem Bereich einsetzen, während der ökonomische Anreiz für den Erhalt und den Ausbau des offenen Internet schwindet.

3. Wie steht es um die gesetzliche Verankerung der Netzneutralität?

Bislang gibt es weder in Deutschland noch auf europäischer Ebene eine wirksame gesetzliche Regelung zum Schutz der Netzneutralität. Die EU arbeitet jedoch seit geraumer Zeit an einer Verordnung für einen einheitlichen Telekommunikationsmarkt, die unter anderem auch Vorschriften zur Netzneutralität enthalten soll. Eine Verordnung ist ein EU-Gesetz, das unmittelbar in allen Mitgliedsstaaten gilt und – anders als eine Richtlinie – keiner weiteren Umsetzung bedarf. Am Erlass einer Verordnung sind sowohl die EU-Kommission als auch das Parlament und der Ministerrat beteiligt.

Ursprünglich hatte die Kommission einen Entwurf für die Regulierung des digitalen Marktes in der EU vorgelegt, der den Wünschen der Provider weitgehend entgegenkam und die Netzneutralität im Wesentlichen beseitigte. Dem stellte sich das Parlament im April 2014 entgegen und beschloss eine Fassung der Verordnung, die wichtige Änderungen zum Schutz der Netzneutralität enthielt.

Nun liegt der Ball im Feld des Ministerrates, in dem die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten vertreten sind. Auch der Rat muss der Verordnung zustimmen, damit sie in Kraft treten kann. Und auch der Rat kann dabei wiederum Änderungen vornehmen. Danach schließen sich die sogenannten Trilog-Verhandlungen an, in denen ein Kompromiss zwischen den Fassungen von Kommission, Parlament und Rat gefunden werden muss.

Italien, das aktuell den Ratsvorsitz innehat, hat kürzlich einen Vorstoß gemacht, der die Netzneutralität beseitigt. Nachdem der Vorschlag auf ein geteiltes Echo bei den Mitgliedsstaaten traf, legte die Bundesregierung nun einen eigenen Entwurf für die entscheidenden Passagen der Verordnung zur Netzneutralität vor. Der Entwurf soll, so wünscht es sich die Bundesregierung, zur Grundlage der Ratsposition in den Trilog-Verhandlungen werden.

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4. Welchen Inhalt hat der Regulierungsentwurf der Bundesregierung?

Die Bundesregierung bewirbt ihren Regulierungsentwurf als ausgewogenen Kompromiss zwischen den Interessen der Netzgemeinde und der Wirtschaft. Die Netzneutralität werde gewahrt, gleichzeitig würden Spezialdienste ermöglicht und so die Innovationsfreundlichkeit des Netzes gesichert. Abgesehen davon, dass sich auch zahlreiche Wirtschaftsvertreter für die Netzneutralität stark machen und es den Gegensatz zwischen Netzgemeinde und Wirtschaft in dieser Form überhaupt nicht gibt, ist der Regierungsentwurf auch alles andere als ein Kompromiss.

Tatsächlich kommt die Bundesregierung damit den Forderungen der Netzbetreiber weitestgehend entgegen und legt den Grundstein für ein Zwei-Klassen-Netz in Europa. Spezialdienste, Zero-Rating, Blockierungen und Drosselungen der Zugänge zum offenen Internet – all das soll nach dem Willen der Bundesregierung legalisiert werden. Auf diese Weise möchte sie den Telekommunikationsunternehmen neue Gewinnmöglichkeiten eröffnen. Die Bundesregierung verspricht sich davon eine höhere Bereitschaft der Unternehmen, Mittel in den Breitbandausbau zu stecken, nur um selbst möglichst wenig staatliche Gelder in das Vorhaben investieren zu müssen. Genau diese Politik hat dazu geführt, dass Deutschland heute bei der Abdeckung mit schnellen Internetanschlüssen im hinteren europäischen Mittelfeld liegt und beim Glasfaserausbau sogar das Schlusslicht in Europa bildet.

4.1 Dürfen Internetzugänge nach den Plänen der Bundesregierung gedrosselt und blockiert werden?

Ja, verschiedene Bestimmungen im Entwurf der Bundesregierung erlauben explizit das Drosseln und Blockieren von Zugängen zum offenen Internet.

Zunächst dürfen die Netzbetreiber ihren Kundinnen und Kunden volumen- und geschwindigkeitsbegrenzte Internetzugänge anbieten (Artikel 23.1 des Entwurfs). Nach dem Ausschöpfen des Limits dürfen diese Zugänge gedrosselt oder blockiert werden (Artikel 23.4 Satz 1 des Entwurfs). Davon dürfen die Telekommunikationsunternehmen allerdings Spezialdienste ausnehmen (Artikel 23.4 Satz 2 des Entwurfs). Während Spezialdienste also stets mit voller Geschwindigkeit übermittelt werden, wird das offene Internet ausgebremst.

Daneben bestimmt der Entwurf, dass die Kapazitäten von Spezialdiensten, die neben dem offenen Internet angeboten werden, ausreichen müssen, um das offene Internet nicht zu beeinträchtigen (Artikel 23.2 Satz 4 des Entwurfs). Ein echtes, klar formuliertes Verbot der Drosselung des offenen Netzes zugunsten von Spezialdiensten findet sich hingegen nicht. Provider könnten daher diese Kapazitäten vorhalten und trotzdem Zugänge zum offenen Internet zugunsten von Spezialdiensten insgesamt einschränken, um die Spezialdienste attraktiver erscheinen zu lassen.

An anderer Stelle regelt der Entwurf, dass die Netzwerkkapazitäten für Spezialdienste ausreichen “sollen”, um sie parallel zu Internetzugangsdiensten bereitzustellen (Artikel 24.1 a) des Entwurfs). Das Hilfsverb “sollen” wird in der Rechtssprache als “müssen in der Regel” verstanden, wodurch Ausnahmen bereits implizit zugelassen werden.

Der wirtschaftspolitische Sprecher der CDU/CSU Fraktion, Dr. Joachim Pfeiffer, sieht das alles völlig anders. In einem Statement gegenüber Netzpolitik.org sagte er: “Ein Zwei-Klassen-Netz wird es nicht geben. Wer so etwas behauptet, hat entweder keine Ahnung oder handelt mit dem Ziel, die Internetgemeinde zu täuschen und für seine persönlichen Zwecke zu instrumentalisieren.”. Weiter behauptet er: “Vielmehr müssen die Netzbetreiber vor Angebot des Spezialdienstes ausreichend Kapazitäten in ihrem Netz schaffen, um ein störungsfreies Miteinander zu gewährleisten. Sie dürfen das Best-Effort-Internet und dessen Entwicklung infolge des technischen Fortschritts nicht beeinträchtigen.”.

Statt den Entwurfstext lediglich halbrichtig zu paraphrasieren, hätte sich Herr Dr. Pfeiffer vielleicht etwas eingehender mit den Regelungen und ihren denkbaren Konsequenzen befassen sollen. Dann wäre ihm vielleicht aufgegangen, dass es Bundesregierung und Telekommunikationslobby sind, die gerade versuchen, neben der Internetgemeinde auch weite Kreise der Bevölkerung zu täuschen und für ihre Zwecke zu instrumentalisieren.

4.2 Können auch einzelne Dienste und Anwendungen wie VoIP oder Filesharing geblockt werden?

Ja, der Entwurf enthält einige Schlupflöcher, um einzelne Dienste, Anwendungen und Inhalte zu behindern. Leidlich bekannt ist das aus Mobilfunkverträgen, in denen Netzbetreiber wie z.B. Vodafone den Zugriff auf bestimmte Nutzungen wie Voice-over-IP oder Filesharing ausschließen.

Der Entwurf der Bundesregierung verbietet nur die ungerechtfertigte Verlangsamung, Blockierung oder Behinderung von bestimmten Inhalten oder Diensten des offenen Internet (Artikel 23.3 Satz 1 des Entwurfs). Wann solche Maßnahmen als “ungerechtfertigt” anzusehen sind, definiert er jedoch nicht. Zwar werden einige Szenarien aufgeführt, in denen Maßnahmen zum Verkehrsmanagement (sprich: Drosselungen/Blockierungen) zulässig sind, allerdings ist diese Aufzählung nicht abschließend formuliert (Artikel 23.3 Satz 2 des Entwurfs). Die Netzbetreiber könnten argumentieren, dass das Blockieren einzelner Dienste und Anwendungen des offenen Internets jedenfalls dann nicht “ungerechtfertigt” ist, wenn Kundinnen und Kunden dem vertraglich zugestimmt haben.

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4.3 Werden Dienste des offenen Internet künftig kostenpflichtig?

Ja, das ist nach dem Entwurf nicht nur möglich, sondern sogar wahrscheinlich. Er lässt es zu, beliebte Online-Dienste (z.B. Spotify, Youtube, Facebook) auf gesondert zu bezahlende Spezialdienste auszulagern. Die Diensteanbieter könnten sich damit einen Wettbewerbsvorteil gegenüber der Konkurrenz und gerade erst entstehenden Alternativen im offenen Internet erkaufen, da Spezialdienste schneller und mit besserer Qualität zu den Nutzerinnen und Nutzern durchgeleitet werden. Für Startups, die nicht über die finanzielle Ausstattung der großen Player im Netz verfügen, ist das eine echte Markteintrittshürde. Verbraucherinnen und Verbraucher wiederum müssen sich darauf einstellen, demnächst mit einer verwirrenden Vielzahl von Sonderpaketen und Tarifen konfrontiert zu werden.

Der Grund dafür liegt in der sehr weiten Entwurfsdefinition der Spezialdienste (Art. 2.15 des Entwurfs). Was darin fehlt, ist die Einschränkung, dass es eine technische Notwendigkeit für einen Spezialdienst geben muss, der Dienst also nicht genauso gut über das offene Internet erbracht werden könnte. Gäbe es hingegen eine solche Einschränkung, wäre der Anwendungsbereich für Spezialdienste verhältnismäßig klein und würde sich auf die von der Bundesregierung immer wieder angeführten Fälle wie Telemedizin oder selbstfahrende Autos beschränken.

Selbst von Teilen der Großen Koalition wird die uferlose Definition der Spezialdienste kritisch gesehen. So fordert Lars Klingbeil, netzpolitischer Sprecher der SPD, Spezialdienste auf die Fälle zu beschränken, in denen eine technische Notwendigkeit vorliegt. Auch die sozialdemokratische EU-Parlamentarierin Petra Kammerevert sprach sich dafür aus, Spezialdienste nur in Ausnahmefällen zuzulassen, da ansonsten Meinungsvielfalt und Innovation im Internet gefährdet seien.

4.4 Sind Spezialdienste wirklich innovationsfreundlich?

Die Bundesregierung versteht die Einführung der Spezialdienste als Beitrag zur Innovationsfreundlichkeit des Netzes. Tatsächlich ist aber das genaue Gegenteil richtig. Ein innovationsfreundliches Umfeld zeichnet sich dadurch aus, dass möglichst viele Akteure die Chance haben, Ideen zu entwickeln und am Markt zu platzieren. Dadurch entsteht ein lebendiger und fairer Wettbewerb, bei dem sich die besten Ideen durchsetzen.

Für Startups wirken Spezialdienste wie eine Markteintrittshürde, durch die Innovationen faktisch gebührenpflichtig werden. Nur diejenigen Anbieter, die die zusätzlichen Kosten für einen Spezialdienst stemmen können, sollen künftig die Möglichkeit haben, Nutzerinnen und Nutzer in bevorzugter Geschwindigkeit und hoher Qualität zu erreichen. Gerade Startups brauchen ihre finanziellen Ressourcen aber für den Aufbau ihres Geschäfts, was ihnen durch die Extrakosten für einen Spezialdienst erschwert wird. Neben den Gebühren der Netzbetreiber fallen auch zusätzliche Personal- und Transaktionskosten an. Startups, die ihre Kunden per Spezialdienst erreichen möchten, müssen Entwickler und Juristen beschäftigen, um mit zahlreichen Netzbetreibern in verschiedenen europäischen Ländern Verhandlungen zu führen. Gegenüber etablierten Diensten haben sie deshalb in der Regel das Nachsehen und müssen mit den Gegebenheiten des offenen Internet Vorlieb nehmen.

4.5 Wird es demnächst vermehrt Zero-Rating-Dienste geben?

Ja, auch das ermöglicht der Entwurf der Bundesregierung ausdrücklich. Beim Zero-Rating können Nutzerinnen und Nutzer selbst dann noch in voller Geschwindigkeit auf einen Online-Dienst zugreifen, wenn ihr volumenbeschränkter Internetzugang bereits ausgeschöpft ist. Aus dem Mobilfunkbereich sind solche Angebote bekannt von Spotify, Facebook Zero oder Google Free Zone. Was zunächst verbraucherfreundlich klingt, erweist sich bei näherer Betrachtung als schwerer Wettbewerbsnachteil für konkurrierende Dienste. Zero-Rating trägt dazu bei, die marktbeherrschende Stellung etablierter Anbieter zu zementieren und alternativen Diensten den Markteintritt zu erschweren.

So erlaubt es der Entwurf, volumen- oder geschwindigkeitsbegrenzte Internetzugänge anzubieten (Artikel 23.1 des Entwurfs) und diese zu drosseln oder zu blockieren, nachdem das Limit ausgeschöpft ist  (Artikel 23.4 Satz 1 des Entwurfs). Davon können die Netzbetreiber Spezialdienste jedoch ausdrücklich ausnehmen (Art 23.4 Satz 2 des Entwurfs). Zwar stellen Zero-Rating-Dienste in der gegenwärtigen Ausgestaltung nach verbreiteter Ansicht keine Spezialdienste dar. Wegen der sehr weiten Entwurfsdefinition für Spezialdienste (Artikel 2.15 des Entwurfs) wäre es für die Netzanbieter aber ein Leichtes, Zero-Rating künftig über Spezialdienste zu offerieren.

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4.6 Brauchen wir Spezialdienste für Anwendungen wie Telemedizin oder selbstfahrende Autos?

Die Bundesregierung bewirbt ihre Pläne zur Einführung von Spezialdiensten vor allem mit Anwendungen wie der Telemedizin und dem selbstfahrenden Auto. So wie die Bundesregierung Spezialdienste definiert, sind sie aber für diese Anwendungen kaum geeignet.

Der Regierungsentwurf sieht nicht vor, dass Spezialdienste nur über separate Kapazitäten angeboten werden dürfen, die vom offenen Internet physikalisch getrennt sind. Vielmehr sollen sie nur “logisch” vom offenen Internet getrennt werden. Das bedeutet, dass sie über dieselben Leitungen und Verbindungen vermittelt werden sollen wie das offene Internet. Gerade in ländlichen Bereichen erfolgt der Netzzugriff zumeist über sogenannte “shared media” wie LTE, bei denen sich alle Nutzerinnen und Nutzer einer Funkzelle die geringe Bandbreite teilen. Gleichzeitig belegt Deutschland beim Glasfaserausbau den letzten Platz in Europa. Wie in dieser Situation die nötige Ausfallsicherheit für höchst sensible Anwendungen wie Telemedizin oder fahrerlose KfZ über die Strukturen des offenen Internet hergestellt werden soll, bleibt völlig unklar.

4.7 Werden anbieterlose Dienste und Anwendungen im Entwurf der Bundesregierung berücksichtigt?

Nein. Hinter Diensten und Anwendungen wie z.B. Jabber oder Bittorrent steht kein Anbieter. Sie basieren schlicht auf einem Protokoll – einem Regelsatz für die Datenübertragung zwischen verschiedenen Teilnehmern. Dieses Prinzip eignet sich besonders für Dienste und Anwendungen zur sicheren Kommunikation.

Vorstellbar wäre etwa eine Skype-Variante ohne einen Anbieter, bei dem massenhaft Nutzungsdaten anfallen. Eine solche Anwendung könnte nach dem Entwurf der Bundesregierung gar nicht erst als Spezialdienst angeboten werden. Die Entwurfsdefinition der Spezialdienste (Artikel 2.15 des Entwurfs) setzt zwingend voraus, dass es einen Anbieter gibt, der den Dienst betreibt. Hier zeigt sich erneut, dass der Entwurf der Bundesregierung kein ausgewogener Kompromiss ist, sondern lediglich darauf abzielt, Netzbetreibern und etablierten Online-Diensten neue Gewinnoptionen zu eröffnen.

4.8 Gibt es eine Aufsicht oder Kontrolle der angebotenen Spezialdienste?

Ja, Telekommunikationsunternehmen unterliegen nach dem Entwurf der Aufsicht durch die nationalen Regulierungsbehörden. In Deutschland ist dies die Bundesnetzagentur. Der Entwurf sieht vor, dass die Behörden den Markt beobachten und bei negativen Entwicklungen für das offene Internet, die kulturelle Vielfalt und die Innovation einschreiten (Artikel 24.1 des Entwurfs).

Das klingt erst einmal gut. Zugleich gesteht die Bundesregierung damit indirekt ein, dass offenes Internet, kulturelle Vielfalt und Innovation durch den Entwurf Schaden nehmen können. Tritt dieser Fall ein, dann sind so gut wie keine Sanktionen vorgesehen. Die Regulierungsbehörden haben lediglich die Möglichkeit, Telekommunikationsunternehmen Mindestanforderungen für die Dienstequalität aufzuerlegen (Artikel 24.5 Satz 1 des Entwurfs). Positiv ist in diesem Zusammenhang einzig die vorgesehene Einrichtung von Beschwerdestellen für Nutzerinnen, Nutzer und Anbieter von Online-Diensten. Unterm Strich jedoch ist diese Passage des Entwurfs nicht viel mehr als ein zahnloser Papiertiger. Zum Schutz der kulturellen Vielfalt und des freien Marktes trägt sie kaum etwas bei.

Regierungsentwurf zur Netzneutralität: Blaupause für ein Zwei-Klassen-Netz

„Was uns als ausgewogener Kompromiss zwischen den Interessen der Netzgemeinde und der Wirtschaft verkauft werden soll, ist nichts weiter als eine Blaupause für den Umbau des offenen Internet in ein Zwei-Klassen-Netz.“, erklärt Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

Heute wurde im Bundeswirtschaftsministerium der ressortabgestimmte Entwurf der Bundesregierung zur Netzneutralität vorgestellt. Der konkrete Regulierungsvorschlag stellt zugleich die deutsche Verhandlungsposition im EU-Ministerrat dar. Dort versuchen die Vertreter der Mitgliedsstaaten aktuell, eine gemeinsame Haltung zur gesetzlichen Regelung der Netzneutralität und der umstrittenen Spezialdienste zu finden. Diese gemeinsame Position soll die Grundlage für die Anfang 2015 geplanten Trilogverhandlungen zwischen Rat, Parlament und Kommission um eine europäische Telekommunikationsmarktverordnung bilden.

Die Bundesregierung bewirbt das Papier als ausgewogenen Kompromiss zwischen den Interessen der Netzgemeinde und der Wirtschaft. Abgesehen davon, dass ein offenes Internet vor allem den Interessen einer digitalen Gesellschaft insgesamt dient, ist der Entwurf von einem echten Kompromiss weit entfernt, da er primär nach den ökonomischen Interessen der Telekommunikationsprovider ausgerichtet ist. So ist die Auslagerung von Diensten des offenen Internet auf kostenpflichtige Spezialdienste nach dem Entwurf ebenso möglich, wie die Einführung verbraucher- und wettbewerbsunfreundlicher Praktiken, beispielsweise Zero-Rating oder das Blockieren einzelner Anwendungen wie Voice-over-IP oder Filesharing.

Eine eingehende Analyse des Papiers inklusive Link zum vollständigen Entwurf finden Sie hier.