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Koalitionsvertrag: Das Gute, das Schlechte und das Fragliche

136 Tage nach der Bundestagswahl haben sich SPD und Union auf den Entwurf eines Koalitionsvertrages für die Neuauflage der Großen Koalition geeinigt. Die Digitalpolitik nimmt darin wie schon in der vergangenen Legislaturperiode viel Raum ein. Der teils visionäre Tonfall, der in dem Text angeschlagen wird, passt allerdings nur bedingt zu den tatsächlichen Inhalten. Neben einigen wirklich guten Ansätzen, aber auch sträflichen Auslassungen, enthält der Vertrag zahlreiche Stellen, die großen Interpretationsspielraum lassen und Fragen aufwerfen. Welche Digitalpolitik uns in den kommenden vier Jahren erwartet, ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt daher nur zu erahnen.

Ressorterteilung: Heimat statt Digitalisierung
Während die Parteien die Ressorts bereits unter sich aufgeteilt haben, ist die personelle Besetzung der verschiedenen Ministerien noch nicht abschließend entschieden. Fest steht bislang nur, dass die Konservativen die Schlüsselressorts für den Digitalbereich übernehmen werden. Das Innenministerium (aufgewertet um Bauen und den begrifflich diffusen Bereich Heimat) sowie das Ministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur gehen an die CSU, das Wirtschaftsministerium an die CDU. Das Ministerium der Justiz und für Verbraucherschutz hingegen bleibt in den Händen der SPD. Vor diesem Hintergrund bleibt zu hoffen, dass es etwa beim Breitbandausbau und beim Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz nicht zu einem bloßen „Weiter so“, beim Datenschutz nicht zu einem Ausverkauf an die Wirtschaft und im Bereich der Überwachung und der Befugnisse der Sicherheitsbehörden nicht zu einer erneuten Ausweitung kommen wird.

Obwohl alle drei Parteien ursprünglich dafür waren, ein eigenes Digitalressort zu schaffen, wird es überraschenderweise weder ein „Digitalisierungsministerium“ noch einen für den digitalen Wandel zuständigen Staatsminister im Kanzleramt geben. Eine solche federführend zuständige oder zumindest koordinierend wirkende Stelle wäre jedoch durchaus wünschenswert gewesen. Immerhin ließ die Digitalpolitik in den vergangenen vier Jahre vor allem ein stimmiges Gesamtkonzept, eine klare Kompetenzverteilung und eine effektive Zusammenarbeit der unterschiedlichen Ressorts vermissen.

Koalitionsvertrag: Das Gute, das Schlechte und das Fragliche
Schon anlässlich der Sondierungen für eine Jamaika-Koalition hatten wir einen Katalog mit zehn digitalpolitischen Empfehlungen für die künftige Bundesregierung veröffentlicht. Zu Beginn der Verhandlungen über eine Große Koalition hatten wir diese erneut ausgesprochen. Dabei haben wir uns bewusst auf die aus unserer Sicht besonders wichtigen und akuten Fragen des digitalen Wandels beschränkt. Vor dem Hintergrund dieser Empfehlungen halten wir den Koalitionsvertrag in einzelnen Punkten für gelungen, in anderen hingegen für unzureichend und unvollständig. Den größten Raum nehmen allerdings diejenigen Vorhaben ein, die zwar zunächst vielversprechend klingen, bei denen allerdings unklar bleibt, was die Große Koalition im Detail vorhat.


1. Was fehlt und was nicht passt

a. Anlasslose Massenüberwachung

Vergeblich sucht man im Text des Koalitionsvertrages nach Aussagen über die Zukunft von Instrumenten anlassloser Massenüberwachung wie der Vorratsdatenspeicherung von Verkehrsdaten oder der Fluggastdatenspeicherung. Diese Auslassung ist gleich aus mehreren Gründen unverständlich. Erstens hat der Europäische Gerichtshof schon mehrfach in klaren Worten geurteilt, dass anlasslose und verdachtsunabhängige Speicherungen auf Vorrat gegen EU-Grundrechte verstoßen. Zweitens liegt das Gesetz nach einer Eilentscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen aktuell auf Eis und wird nicht vollzogen – ein Schwebezustand, der aus rechtstaatlichen Erwägungen nicht zu einem Dauerzustand werden darf. Drittens hatte sich die Union im Zuge der Jamaika-Sondierungen dazu bereit erklärt, von anlasslosen Datenbevorratungen Abstand zu nehmen. Dass von diesem Einlenken in den Verhandlungen mit der SPD nichts übrig geblieben ist, gehört aus unserer Sicht zu den größten netzpolitischen Unzulänglichkeiten des jetzigen Koalitionsvertrages. Die SPD muss sich hier die Frage gefallen lassen, warum mit ihr nun offenbar das zu machen ist, was die Union für eine Koalition mit FDP und Grünen aufzugeben bereit war.

b. (Intelligente) Videoüberwachung
Ein klares Ja enthält der Koalitionsvertrag hingegen zum Ausbau der Videoüberwachung und zum Einsatz der sogenannten intelligenten Videotechnik. So möchte die Große Koalition „Videoüberwachung an Brennpunkten einsetzen, sie verhältnismäßig und mit Augenmaß effektiv ausbauen und dabei auch technisch verbessern“. Weiter heißt es: „Intelligente Videoüberwachung kann dabei eine Weiterentwicklung sein. Deswegen werden wir den laufenden Modellversuch abwarten, prüfen und bewerten.“ Die Ausweitung und Intensivierung der staatlichen Videoüberwachung öffentlicher Orte ist also beschlossene Sache. Künftig wird es also deutlich schwieriger werden, sich in der Öffentlichkeit anonym zu bewegen – im Hinblick auf die Grundrechte eine klare Fehlentwicklung. Zwar soll die Videoüberwachung laut Koalitionsvertrag nur „an Brennpunkten“ eingesetzt werden. Was genau darunter zu verstehen ist, wird jedoch nicht weiter ausgeführt. Sollte es keine enge, scharf konturierte gesetzliche Definition des Begriffs geben, könnte es zu einer laxen und nahezu beliebigen Interpretation des Begriffs kommen, ähnlich wie dies beim polizeilichen „Gefahrengebiet“ der Fall ist. Je nach Größe und Anzahl der „Brennpunkte“ könnte die Videoüberwachung schnell flächendeckenden Charakter annehmen. Bei der in Aussicht gestellten Evaluation des Modellversuchs zur intelligenten Videoüberwachung am Berliner Bahnhof Südkreuz bleibt unklar, welche Kriterien der Beurteilung zugrunde liegen werden, etwa ob die Verträglichkeit mit den Grundrechten oder die Veränderung des gesellschaftlichen Klimas in die Beurteilung einfließen sollen.

c. Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz

Wenig erfreulich sind auch die Ausführungen zum Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz. Die Große Koalition bekennt sich ausdrücklich zum Netzwerkdurchsetzungsgesetz und will es auf Grundlage der Löschberichte der sozialen Netzwerke weiterentwickeln. Dabei will sie vor allem auf eine Selbstregulierung der Unternehmen setzen. An dem Konzept, privatwirtschaftliche Unternehmen unter Androhung hoher Bußgelder zu strafrechtlichen Beurteilungen in Rekordzeit zu zwingen, um auf diese Weise einen Teil der Rechtsdurchsetzung auf diese Unternehmen auszulagern, soll sich also offenbar nichts ändern. Von einer Beteiligung staatlicher Stellen, etwa in Gestalt von Schiedsgerichten in Streitfällen, dem Ausbau von Schwerpunktstaatsanwaltschaften oder einer Ertüchtigung der Justiz im Online-Bereich ist mit keinem Wort die Rede. Ebensowenig sind andere Maßnahmen zur effektiven Eindämmung von menschenfeindlicher Hetze und Fake News in sozialen Netzwerken angedacht, etwa eine wissenschaftliche Untersuchung der psychosozialen, politischen und kulturellen Ursachen und Dimensionen dieser Phänomene oder der Einsatz digitaler Streetworker. Ein durchdachtes und stimmiges Konzept fehlt der künftigen Bundesregierung hier also noch immer.

Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund wirkt es bedenklich, dass die Große Koalition auch beabsichtigt, im Rahmen einer Reform der europäischen E-Commerce-Richtlinie zu prüfen, ob es einer „Weiterentwicklung der Hostproviderhaftung und einer Konkretisierung des Notice-and-Takedown-Verfahrens bedarf“. Die Vorschriften des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes zum Beschwerdemanagement sind im Kern nichts anderes als eine punktuelle (und nach geltendem Recht europarechtswidrige) Verschärfung des Haftungsregimes für Hostprovider. Die Ankündigung im Koalitionsvertrag kann also durchaus dahingehend gelesen werden, dass die Grundsätze des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes auch auf EU-Ebene verankert werden sollen. Gleiches gilt für die in diesem Zusammenhang ausgesprochene strikte Absage an Upload-Filter für urheberrechtsverletzende Inhalte. Diese zunächst einmal erfreulich klingende Positionierung könnte nämlich auch bedeuten, dass Upload-Filter für Terrorpropaganda, Hate Speech und Fake News für die künftige Bundesregierung keineswegs ausgeschlossen sind.


2. Interpretationsspielraum und offene Fragen

a. IT-Sicherheit
Im Bereich der Gewährleistung der IT-Sicherheit gibt es Licht und Schatten. Erfreulich ist aus unserer Sicht, dass die Große Koalition plant, das Produktsicherheitsrecht zu novellieren und für verbrauchernahe Produkte die IT-Sicherheit u.a. durch die Einführung einer „gewährleistungsähnlichen Herstellerhaftung“ zu erhöhen. Gleiches gilt für das Vorhaben, die Rolle des Bundesamtes für die Sicherheit in der Informationstechnik im Bereich des Verbraucherschutzes zu stärken und Unternehmen zur Offenlegung und zur Beseitigung von Sicherheitslücken zu verpflichten. Positiv zu bewerten ist auch die Zielsetzung, „Ende-zu-Ende-Verschlüsselung für jedermann verfügbar“ zu machen und es Bürgerinnen und Bürgern zu ermöglichen, „verschlüsselt mit der Verwaltung über gängige Standards zu kommunizieren (PGP/SMIME).“

Dieser zunächst einmal sinnvolle Ansatz wird allerdings nicht konsequent durchgehalten und teils auch gleich wieder konterkariert. Nicht angedacht ist nämlich weder ein explizites Verbot für staatliche Stellen, Zero Day Exploits anzukaufen, noch eine ausdrückliche Verpflichtung dieser Stellen, derartige Sicherheitslücken bekanntzumachen. Stattdessen heißt es an anderer Stelle: „Es darf für die Befugnisse der Polizei zu Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis zum Schutz der Bevölkerung keinen Unterschied machen, ob die Nutzer sich zur Kommunikation der klassischen Telefonie oder klassischer SMS bedienen oder ob sie auf internetbasierte Messenger-Dienste ausweichen.“ Dies kann eigentlich nur so verstanden werden, dass die Sicherheitsbehörden entweder die Möglichkeit haben sollen, auch verschlüsselte Kommunikation mitzulesen oder diese Kommunikation unter Ausnutzung von Sicherheitslücken mithilfe der Quellen-TKÜ (sprich: mit dem Staatstrojaner) in unverschlüsselter Form mitzulesen. Mit dem Versprechen, die IT-Sicherheit zu verbessern, passt keine dieser beiden Varianten zusammen.

b. Breitbandausbau

Der Breitbandausbau gehört nach eigener Einschätzung der Großen Koalition zu den Vorhaben mit „höchster Priorität“. Bis 2025 soll es ein flächendeckendes Gigabit-Netz „von Weltklasse“ geben. Dazu soll ein Netzinfrastrukturwechsel hin zur Glasfaser und speziell für den Mobilfunkbereich ein Ausbau des 5G-Netzes erfolgen. Um das Ausbauziel auch tatsächlich zu erreichen, soll eine Gesamtstrategie erarbeitet und schließlich sogar ein Rechtsanspruch auf einen schnellen Internetzugang geschaffen werden. Zur Finanzierung soll der Bund soll spezielle Förderprogramme auflegen, im Kern soll es jedoch beim Konzept des marktgetriebenen Ausbaus bleiben.

Auf den ersten Blick wirken diese Ziele recht ambitioniert, auf den zweiten werfen sie jedoch eine Reihe von Fragen auf. So ist unklar, wie der Rechtsanspruch auf schnelles Internet genau ausgestaltet sein soll, etwa ob er sich gegen den Staat oder gegen einzelne Telekommunikationsanbieter richten soll. Auch das Finanzierungskonzept erscheint nur bedingt schlüssig. Im Wege eines staatlichen „Gigabitinvestitionsfond“ mit einem Volumen von zehn bis zwölf Milliarden Euro soll insbesondere der glasfaserbasierte Netzausbau gefördert werden. In diesen Fond sollen die Erlöse aus den Versteigerungen der UMTS- und der 5G-Lizenzen einfließen. Zugleich sollen die zu vergebenden 5G-Lizenzen aber mit Ausbauverpflichtungen verknüpft werden. Aus Sicht der Unternehmen verringert dies den wirtschaftlichen Wert der 5G-Lizenzen. Damit sinken auch die Chancen, im Rahmen der Versteigerung der 5G-Lizenzen besonders hohe Erlöse zu erzielen. Zieht man zudem den äußerst schleppenden Verlauf des Breitbandausbaus in der vergangenen Legislaturperiode in Betracht, so erscheint es besonders bedenklich, dass das Ausbauziel erst für das Jahr 2025, also für das Ende der nächsten Legislaturperiode, festgeschrieben wird. Es fehlt ein konkreter Fahrplan mit klar formulierten, abrechenbaren Zwischenzielen und Meilensteinen. Daher besteht durchaus Anlass zur Sorge, dass das Vorhaben, Deutschland flächendeckend mit schnellem Internet zu versorgen, erneut versanden wird. Diese Sorge wird auch dadurch bestärkt, dass die Große Koalition trotz der schlechten Erfahrungen mit dem Breitbandausbau in der vergangenen Legislaturperiode weiterhin am Konzept des marktgetriebenen Ausbaus festhält und den Telekommunikationsunternehmen dafür sogar eine Deregulierung in Aussicht stellt. Warum die Unternehmen nun plötzlich motiviert sein sollen, den Ausbau etwa in den wenig rentablen ländlichen Regionen voranzutreiben, bleibt unklar.

c. Netzneutralität
Im Koalitionsvertrag bekennt sich die Große Koalition erfreulicherweise zur gesetzlichen Verankerung der Netzneutralität. Allerdings hätten die Ausführungen stellenweise durchaus konkreter und expliziter ausfallen können. Statt sich etwa ein ausdrückliches Verbot der wettbewerbs- und innovationsfeindlichen Zero-Rating-Angebote auf die Fahnen zu schreiben, heißt es im Koalitionsvertrag lediglich: „Die nach europarechtlichen Vorgaben möglichen Ausnahmen vom Prinzip der Netzneutralität müssen eng begrenzt bleiben. Sie müssen streng beaufsichtigt werden.“

Offenbar beabsichtigt die Große Koalition also nicht, darauf hinzuwirken, die Lücken in der europäischen Netzneutralitätsverordnung zu schließen. Vielmehr setzt sie darauf, dass Bundesnetzagentur und Gerichte dafür sorgen, bestehende Unklarheiten zu beseitigen. Eine robuste, konsequente und vor allem EU-weit einheitliche Gewährleistung der Netzneutralität dürfte damit auf absehbare Zeit nicht erreicht werden.

d. Datenschutz

Im Bereich des Datenschutzes enthält der Koalitionsvertrag eine Reihe guter Ansätze. So will sich die Große Koalition etwa für eine „Stärkung der Kompetenz der Nutzerinnen und Nutzer sowie für mehr Transparenz und „Privacy by Default“ und „Privacy by Design“ auf Seiten der Anbieter“ einsetzen. Darüber hinaus soll eine Daten-Ethikkommission geschaffen werden, „die Regierung und Parlament innerhalb eines Jahres einen Entwicklungsrahmen für Datenpolitik, den Umgang mit Algorithmen, künstlicher Intelligenz und digitalen Innovationen vorschlägt.“

Grundsätzlich ist es natürlich zu begrüßen, wenn die künftige Bundesregierung in Fragen der Datenethik den Rat von Experten einholt. Mit der bloßen Einsetzung einer solchen Kommission allein ist es aber nicht getan. Entscheidend wird letztlich sein, ob und inwieweit sich der Expertenrat auch tatsächlich in der Politik der Bundesregierung niederschlägt. Von den Vorschlägen der Internet-Enquete etwa wurde bis heute nicht ein einziger umgesetzt. Ähnlich verhält es sich auch mit den übrigen Ausführungen zum Datenschutz im Koalitionsvertrag. Vielfach sind sie sehr allgemein gehalten und folgen dem Muster „Wir wollen den Schutz der Rechte und Interessen von Verbraucherinnen und Verbrauchern und zugleich die Förderung datengetriebener Geschäftsmodelle.“ Hier wird also erst die tatsächliche Regierungspraxis zeigen, wohin die Reise im Bereich des Datenschutzes geht.

e. Urheberrecht
Auch die Ausführungen zum Urheberrecht lassen in weiten Teilen viel Raum für Interpretation. Erfreulich konkret sind hier vor allem die deutliche Absage an Upload-Filter für urheberrechtsverletzende Inhalte und das Vorhaben, den Vertrag von Marrakesch zügig umzusetzen. Ebenso konkret, jedoch weitaus weniger erfreulich, ist das Vorhaben der Großen Koalition, sich auf EU-Ebene für ein Leistungsschutzrecht für Presseverleger einzusetzen.

Im Hinblick auf das von uns seit Jahren propagierte Recht auf Remix erscheint besonders ein Satz des Koalitionsvertrages vielversprechend. Dort heißt es nämlich: „Wir wollen das System der Vergütung für gesetzlich erlaubte Nutzungen auf eine neue Grundlage stellen, indem moderne Nutzungsformen einbezogen werden und die an Urheberinnen und Urheber sowie Leistungsschutzberechtigte zu zahlende angemessene Vergütung effizient, berechenbar und zeitnah bestimmt wird.“ Zu den „modernen Nutzungsformen“ gehört zweifelsohne auch die transformative Nutzung, etwa in Gestalt von Remixen und Mash-Ups. Ein effizientes und berechenbares Vergütungssystem, wie im Koalitionsvertrag umschrieben, könnte beispielsweise als Pauschalabgabe nach dem Vorbild der Geräte- oder Leermedienabgabe ausgestaltet werden.

3. Gut und richtig

a. Digitale Bildung
Die Pläne der Großen Koalition im Bereich der Bildung machen insgesamt einen guten Eindruck. Insbesondere die Förderung von Open Educational Resources und die Lockerung des Kooperationsverbots, um eine bessere Ausstattung der Schulen mit digitaler Technologie durch Bundesmittel zu ermöglichen, sind richtige und wichtige Schritte, um die Digitalkompetenz der Bevölkerung zu erhöhen.

Gleiches gilt für die Bereitstellung von Fördergelder in Höhe von 5 Milliarden Euro im Rahmen des Digitalpakts. Anders als in der vergangenen Legislaturperiode müssen diese Gelder nun aber nicht nur in Aussicht gestellt, sondern auch tatsächlich ausgeschüttet werden.

b. eGovernment und Open Data
Auch die Vorhaben der Großen Koalition im Bereich eGovernment und Open Data klingen vorbildlich. Angestrebt werden eine bürgernahe und transparente digitale Verwaltung mit einem Bürgerportal, über das Verwaltungsvorgänge digital abgewickelt werden können. Außerdem soll Deutschland internationaler Vorreiter im Bereich „Open Data“ werden, indem für Daten der öffentlichen Verwaltung der Grundsatz „open by default“ gilt. Wünschenswert wäre hier allerdings ein konkreter Fahrplan, aus dem hervorgeht, welche konkreten Schritte die künftige Bundesregierung ergreifen möchte, um sicherzustellen, dass diese Ziele auch tatsächlich erreicht werden.

Koalitionsvertrag: Viel Schönes dabei, vieles fehlt. Hat jemand Staatsminister gesagt?

Der Geschäftsführer des Digitale Gesellschaft e.V., Ludwig Reicherstorfer, erklärt zu dem von CDU, CSU und SPD vorgelegten Koalitionsvertrag für die kommende Legislaturperiode:

Wenn man sich ansieht, was sich die Koalitionspartner im Bereich Digitalisierung vorgenommen hat, dann ist das wie bei einem Hochglanz-Kochbuch: Tolle Bilder, durchaus gute Rezepte, viel Schönes dabei, und manches, an dessen Gelingen man zweifeln kann. Einiges fehlt auch komplett.

Die digitale Zutatenliste ist umfangreich und doch lückenhaft, manches erfreulich und manches interpretierbar wie ein gutes Gedicht, das am Ende aber doch niemand gänzlich versteht.

  • Beim Ausbau der digitalen Infrastruktur kommt das Bekenntnis zum Glasfaserausbau spät, aber doch. Bei der konkreten Umsetzung dieses Ausbaus und einer damit verbundenen umfassenden Versorgung bleibt der Vertrag aber unklar.
    Wir freuen uns über das Bekenntnis zur Netzneutralität und wünschen uns eine weitere Präzisierung und engere Auslegung gegenüber den europarechtlichen Vorgaben – etwa beim „Zero-Rating“.
  • Im Bereich des Urheberrechts begrüßen wir die Absage an „Upload-Filter“ und unterstützen das Vorhaben, die Daten-Souveränität zu stärken.
  • Und auch die Lockerung des Kooperationsverbots im Zuge des Digitalpakts finden wir ebenso richtig und dringend notwendig wie die Stärkung der beruflichen Bildung.

Die Koalitionspartner haben das Hineinwirken der Digitalisierung in alle Politikfelder und Lebensbereiche offensichtlich verstanden.

Vor allem den zivilgesellschaftlichen Aspekt betreffend aber fehlen zentrale Punkte: So findet sich kein Wort zum Thema anlassloser Vorratsdatenspeicherung – was vor dem Hintergrund besonders überrascht, dass die VDS in den an der Unlust der FDP gescheiterten Jamaika-Verhandlungen bereits zu Grabe getragen wurde.

Auch ein Verbot von Handel und Ankauf von Sicherheitslücken durch staatliche Organe fanden die schwarz-roten Koalitionspartner offensichtlich ebenso wenig eine Erwähnung wert wie die Kompromittierung von Verschlüsselungstechniken bei der Online-Kommunikation.

Und auch beim Thema Netz-DG ist ein besserer Prüfauftrag leider kein Zeichen dafür, das eigentliche Problem dieses völlig verunglückten Gesetzes erkannt zu haben.

Bedauerlich und enttäuschend schließlich ist die Tatsache, dass die Digitalisierung erneut keinen eigenen Platz am Kabinettstisch findet. Von einer Digitalstaatsministerin oder einem -minister findet sich im Koalitionsvertrag kein Wort. Der digitale Aufbruch hat damit das Kanzleramt auch diesmal nicht erreicht und bleibt ein goldener Wanderpokal, der von Haus zu Haus gereicht wird.

Es wird sehr genau zu beobachten sein, wie die künftige Bundesregierung das umsetzt, was sie sich vorgenommen hat. Rezepte erweisen die wahre Güte erst durch ihre Umsetzung. Es bleibt spannend.

Eine genaue Analyse und Einschätzung zum Thema Digitalisierung im Koalitionsvertrag finden Sie hier.

 

GroKo-Verhandlungen: Wille zur Gestaltung statt Weiter so

Auf dem gestrigen Sonderparteitag haben Delegierte und Vorstand der SPD mit knapper Mehrheit für die Aufnahme von Koalitionsverhandlungen mit den Unionsparteien gestimmt. Diesen Entschluss kommentiert Ludwig Reicherstorfer, Hauptgeschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft, wie folgt:

„Das äußerst knappe Votum des SPD-Parteitags hat den Weg frei gemacht für Koalitonsverhandlungen. Aus Herumlavieren und parteilicher Selbstfindung muss jetzt endlich ein politisches Anpacken werden – vor allem auch im Bereich der Digitalisierung. Das Ergebnis der Sondierungen zwischen Union und SPD war in dieser Hinsicht leider enttäuschend. In zentralen Fragen bei den Themen Datenschutz, IT-Sicherheit, Netzneutralität, Urheberrecht, digitale Bildung und automatisierte Entscheidungsfindung konnten sich die Verhandelnden bislang gerade einmal auf vage formulierte Gemeinplätze einigen. Andere wichtige Themen wie die Abschaffung anlassloser Vorratsdatenspeicherungen, der Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit oder die Gewährleistung umfassender Medienkompetenz fehlen komplett. Das ist uns zu wenig.

Wir appellieren daher an Union und SPD, einen zeitgemäßen Koalitionsvertrag auszuhandeln, der einen echten Willen zur Gestaltung der digitalen Gesellschaft widerspiegelt. Einen Rückfall hinter die Errungenschaften der Jamaika-Sondierungen darf es ebenso wenig geben wie eine Netzpolitik, die geprägt ist von Kompetenzwirrwarr und Halbherzigkeiten.“

Schon anlässlich der Jamaika-Sondierungen hat der Digitale Gesellschaft e.V. einen Katalog mit netzpolitischen Empfehlungen für eine künftige Bundesregierung veröffentlicht. Diese Empfehlungen wiederholen wir vor dem Hintergrund der bevorstehenden Koalitionsverhandlungen zwischen SPD und Union nun noch einmal.

VDS: Was die Union wirklich will und die SPD verhindern kann

Ein Artikel der Unionsabgeordneten Dr. Patrick Sensburg und Dr. Volker Ullrich zeigt, wohin die Reise mit der Vorratsdatenspeicherung (VDS) tatsächlich geht – und worauf sich die SPD keinesfalls einlassen darf.

Noch vor der parlamentarischen Sommerpause, die am 4. Juli beginnt, soll das Gesetz zur Einführung der Vorratsdatenspeicherung den Bundestag passieren. Nachdem das Bundesjustizministerium Mitte April zunächst Leitlinien und nur einen knappen Monat später einen Referentenentwurf für ein entsprechendes Gesetz vorgelegt hatte, soll der Bundestag nun einen weiteren Monat später das Vorhaben beraten und verabschieden.

Eine konkrete Begründung für dieses überstürzte Vorgehen ist das Bundesjustizministerium bislang schuldig geblieben. So entsteht der Eindruck, dass die besondere Eile vor allem dazu dienen soll, dem zivilgesellschaftlichen Protest möglichst wenig Zeit zur Organisation und den Abgeordneten möglichst wenig Gelegenheit zur Analyse des Entwurfs zu lassen. Auch für den innerparteilichen Widerstand wird es schwer, sich innerhalb einer derart kurzen Frist zu formieren. Zugleich wird versucht, den Entwurf als „ausgewogenen Kompromiss“ und als rechtsstaatlich einwandfrei zu verkaufen, um Bedenkenträger unter den Parlamentariern ruhig zu stellen.

Dabei sollten sich insbesondere die Abgeordneten der SPD darüber im Klaren sein, dass die Verabschiedung des Gesetzes zur Einführung der Vorratsdatenspeicherung einen Dammbruch darstellt, der sie in Zukunft teuer zu stehen kommen könnte. Die flächendeckende Protokollierung unseres Kommunikationsverhaltens wird nicht nur die freiheitliche Konfiguration unserer Gesellschaft verändern und schwächen. Vielmehr wird sie nur der Anfang einer Entwicklung sein, an deren Ende die totale Auflösung der Privatsphäre steht.

Schon ein Vergleich zwischen den Leitlinien und dem Referentenentwurf zeigt eine eindeutige Entwicklung hin zum Abbau von Grundrechten auf. Der ursprünglich vorgesehene strikte Richtervorbehalt ist aus dem Entwurf verschwunden, zugleich ist ein neuer Straftatbestand der Datenhehlerei, der vor allem Journalisten und Whistleblower gefährdet, hinzugekommen.

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Doch damit ist das Ende der Fahnenstange noch lange nicht erreicht. Ein Artikel, den der CDU-Abgeordnete und Vorsitzende des NSA-Untersuchungsausschuss Dr. Patrick Sensburg gemeinsam mit dem CSU-Abgeordneten Dr. Volker Ullrich in der Maiausgabe der Deutschen Richterzeitung (DRiZ, 2015, Ausgabe 5, S. 172 ff) veröffentlichte, macht konkret greifbar, wohin die Reise mit der VDS nach dem Willen der Union gehen soll.

In dem Artikel kritisieren die Autoren das Leitlinienpapier zur VDS als nicht weitreichend genug. Es müsse „im Wege des Gesetzgebungsverfahrens aber noch praxistauglicher ausgestaltet und womöglich verbessert werden.“, so Sensburg und Ullrich. Was sich die beiden Unionspolitiker darunter vorstellen, erläutern sie im Folgenden und präsentieren auch gleich einen entsprechenden Gesetzesentwurf. Sie fordern

  • eine Ausweitung der Speicherfrist für Standortdaten auf zehn Wochen,
  • keine Benachrichtung der Betroffenen vor Abruf ihrer VDS-Daten,
  • eine Ausweitung des Straftatenkatalogs für den Zugriff auf die VDS-Daten sowie
  • eine Zugriffsbefugnis für Geheimdienste ohne jegliche Tatbestandsvoraussetzungen.

Abgesehen von der beißenden Ironie, dass ausgerechnet der Vorsitzende des NSA-Untersuchungsausschusses dem Bundesnachrichtendienst, dem Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Militärischen Abschirmdienst den faktisch unbegrenzten Zugriff auf die Vorratsdaten ermöglichen möchte, müssen seine Ausführungen gerade für die Abgeordneten der SPD ein Weckruf sein. Selbst wenn es im parlamentarischen Prozess bei dem jetzt vorliegenden Entwurf des Bundesjustizministeriums bleibt, wird die Union unmittelbar nach Verabschiedung des Gesetzes versuchen, die Daumenschrauben weiter anzuziehen und das Gesetz in ihrem Sinne zu verschärfen. Hilft die SPD den konservativen Law-and-Order-Hardlinern nun dabei, einen Fuß in die Tür zu bekommen, indem sie dem Entwurf zur VDS zustimmt, macht sie sich zum willfährigen Gehilfen beim kontinuierlichen Abbau unserer Grundrechte und des freiheitlichen Charakters unserer Gesellschaft.

Weder die Koalitionsvereinbarung noch der SPD-Parteitagsbeschluss vom Dezember 2011 zwingen die sozialdemokratischen Abgeordneten dazu, sich von der Union bei der schleichenden Einführung des Überwachungsstaats vor den Karren spannen zu lassen. Mit der Aufhebung der EU-Richtlinie zur VDS durch den EuGH im April 2014 ist in beiden Fällen die Geschäftsgrundlage entfallen. Einen Umsetzungszwang infolge der Richtlinie gibt es nicht mehr, so dass der einzige Begründungsansatz zur Einführung der VDS im Koalitionsvertrag null und nichtig ist. Ebenso ging die juristische Kritik des EuGH deutlich weiter als die des Bundesverfassungsgerichts bei seinem Urteil zur deutschen Umsetzung der Richtlinie im Jahr 2010. Die rechtlichen Rahmenbedingungen für ein deutsches VDS-Gesetz haben sich damit derart drastisch verändert, dass die Überlegungen, die dem Parteitagsbeschluss zugrunde liegen, längst von den Entwicklungen in der Rechtsprechung überholt wurden.

Aber auch jenseits formalistischer Erwägungen gibt es gute Gründe für eine Ablehnung der VDS. In einem Rechtsstaat ist die Verfassung oberste Richtschnur für alle staatlichen Institutionen, insbesondere für den Gesetzgeber. Die Wahrung und Verteidigung der Grundrechte sowie der Freiheitlichkeit und Offenheit unserer Gesellschaft haben deshalb einen weitaus höheren Stellenwert als ungeschriebene Übereinkünfte wie etwa die Fraktions- oder Koalitionsdisziplin. Wollen die Abgeordneten der SPD in der öffentlichen Wahrnehmung künftig nicht als Treiber des Grundrechtsabbaus und als Urheber verfassungswidriger Gesetze wahrgenommen werden, tun sie gut daran, sich auf ihre grundgesetzliche Gewissensverpflichtung zu besinnen und die Einführung der VDS in Deutschland durch entschlossenes Abstimmungsverhalten zu verhindern.

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Netzpolitische Bilanz der Koalitionsvereinbarung

Zu Beginn der Koalitionsverhandlungen hatte sich der Digitale Gesellschaft e.V. mit einem netzpolitischen Forderungskatalog an die künftigen Regierungsparteien gewandt. Die nunmehr ausgehandelte Koalitionsvereinbarung ist mit 185 Seiten die umfangreichste in der Geschichte der Bundesrepublik. Und obwohl darin auch die Netzpolitik überraschend viel Raum einnimmt, bleibt nach der Lektüre nicht viel mehr als ein schaler Nachgeschmack zurück. Ein großer Wurf ist es nicht geworden, stattdessen viele wolkige Phrasen, widersprüchliche Absichtserklärungen und die erneute Einführung der Vorratsdatenspeicherung. Grund genug für eine netzpolitische Bilanz.

Das finden wir positiv

Überwiegend positiv nehmen sich zunächst die Passagen zu Open Science und Open Data aus. Die digitale Lehrmittelfreiheit, ein bildungs- und forschungsfreundliches Urheberrecht und die Verwendung offener Lizenzen und Formate sollen gestärkt, ein Open Access-Portal für Bund, Länder und Kommunen geschaffen und der Beitritt Deutschlands zur “Open Government Partnership”-Initiative angestrebt werden. Die hier skizzierten Ziele und Maßnahmen decken sich weitestgehend mit den Forderungen des Digitale Gesellschaft e.V., wenngleich die Koalitionsvereinbarung konkrete Zielvorgaben zum zeitlichen, institutionellen und finanziellen Rahmen der Umsetzung vermissen lässt.

Begrüßenswert ist auch das Vorhaben, die WLAN Störerhaftung abzuschaffen, um Rechtssicherheit für die Betreiber von Funknetzen herzustellen, die ihren Netzzugang für Dritte öffnen. Tatsächlich könnte auf diesem Weg ein flächendeckender offener Netzzugang Wirklichkeit werden. Allerdings schweigt sich die Koalitionsvereinbarung darüber aus, wie die angestrebten Rechtsänderungen im Detail aussehen sollen. So hatte der Bundesrat bereits Ende 2012 in einer Stellungnahme (.pdf) empfohlen, die WLAN Störerhaftung nur abzuschaffen, wenn Funknetzbetreiber im Gegenzug zu Schutzmaßnahmen gegen Rechtsverletzungen Dritter verpflichtet werden. Eine solche Schutzmaßnahme könnte beispielsweise die Identifizierung der Nutzerinnen und Nutzer sein. Derartige Pflichten würden WLAN-Betreiber mit großer Wahrscheinlichkeit dazu veranlassen, ihre Zugänge weiterhin zu verschlüsseln. Dem Ziel eines flächendeckenden offenen Netzzugangs wäre damit ein Bärendienst erbracht.

Das finden wir negativ

Eher durchwachsen und teilweise widersprüchlich erscheinen die Entschließungen der Koalitionsparteien zur Netzneutralität. Einerseits erkennt man den diskriminierungsfreien Transport aller Daten als Grundlage von Teilhabe, Meinungsvielfalt, Innovation und Wettbewerb in einem freien und offenen Netz an. Andererseits will man sicherstellen, dass das “Best Effort” Internet nicht durch “eine Vielzahl von ‚Managed Services’” verdrängt wird. Ein Komplettverbot der von der Telekom geplanten priorisierten Dienste wird es demnach nicht geben, sondern im Gegenteil eine Legalisierung des Zweiklassen-Netzes. Auch konnte man sich nicht dazu durchringen, grundsätzlich jeglicher Schlechterstellung des offenen Internet durch “Managed Services” einen Riegel vorzuschieben. Das zeigt sich auch in der ebenfalls geplanten Verpflichtung für Mobilfunkprovider, VoIP-Dienste gegebenenfalls gegen gesondertes Entgelt zu ermöglichen. Dies legt nahe, dass es Netzneutralität im mobilen Netz auch weiterhin nicht geben soll. Wie das wiederum mit dem Versprechen zusammenpasst, Deep Packet Inspection “zur Diskriminierung von Diensten oder zur Überwachung von Nutzerinnen und Nutzern” zu verbieten, bleibt rätselhaft. Erfreuliches gibt es nur beim Thema Endgerätenetzneutralität, der Routerzwang soll abgeschafft werden.

Auch in Sachen EU-Datenschutzgrundverordnung erweist sich die Koalitionsvereinbarung als wenig konsequent. Zwar beteuern die Koalitionsparteien, die Verordnung zügig weiterverhandeln und schnell verabschieden zu wollen, und bekennen sich auch zu den wichtigsten Datenschutzprinzipien wie Zweckbindung, Datensparsamkeit und -sicherheit, Einwilligungsvorbehalt, Recht auf Löschen und Recht auf Datenportabilität. Zugleich enthält diese Passage aber einige versteckte Vorbehalte für die Fortsetzung der bisherigen Verzögerungs- und Blockadepolitik beim europäischen Datenschutz. So will man beispielsweise die deutschen Standards beim Datenaustausch zwischen Bürgern und Behörden bewahren – eine Forderung, die von deutscher Seite bislang benutzt wurde, um die Verabschiedung der EU-Datenschutzgrundverordnung zu verhindern. Gleiches gilt für den Hinweis auf die Einhaltung deutscher Datenschutzstandards bei der europäischen Datenschutzrichtlinie für Strafverfolgungsbehörden und Justiz. Diese bildet mit der Datenschutzgrundverordnung ein Gesamtpaket. Würden die Verhandlungen zur Richtlinie weiter in die Länge gezogen oder sogar abgebrochen, so wäre dadurch auch die Verabschiedung der Datenschutzgrundverordnung gefährdet.

Ein Recht auf Remix, das noch während der Verhandlungen Gegenstand der Koalitionsvereinbarung war, findet sich in der endgültigen Fassung nicht mehr. Auch sonstige Ansätze für ein zeitgemäßes, dem digitalen Wandel angepasstes Urheberrecht (z.B. eine generelle Fair Use Regelung) sucht man vergebens. Stattdessen konnte sich hier offenbar die Verwerterlobby durchsetzen: Sharehoster sollen künftig verschärft für Rechtsverletzungen Dritter haften, internationale Vereinbarungen sollen Urheber- und Markenrechte schützen, die Medienkompetenz von Internetnutzerinnen und -nutzern soll gestärkt werden, so dass sie besser zwischen legalen und illegalen Angeboten im Netz unterscheiden können. Was davon schließlich in welcher Weise in die Tat umgesetzt werden wird, ist zur Zeit völlig offen. Eine Abschaffung der bisherigen Haftungsprivilegierung für Sharehoster wäre nicht nur innovationshemmend, sondern dürfte bereits mit der E-Commerce-Richtlinie unvereinbar und im Übrigen technisch kaum umsetzbar sein. Die erwähnten internationalen Vereinbarungen zum Schutz von Urheber- und Markenrechten deuten auf eine Neuauflage von ACTA im Rahmen von TAFTA/TTIP hin. Die avisierte Steigerung der Medienkompetenz wiederum könnte von Kampagnen im Stil von “Raubkopierer sind Verbrecher!” bis hin zu Warnhinweisen beim Besuch bestimmter Webseiten so ziemlich alles bedeuten.

Beim Export von Überwachungstechnologien in autokratische Staaten soll es offenbar keine verstärkte Kontrolle durch das deutsche oder europäische Außenwirtschaftsrecht geben. Die Koalitionsvereinbarung enthält lediglich explizite Aussagen zu Rüstungsexporten, wozu aber gerade nicht die Ausfuhr von Überwachungstechnologien zählt. Allein die allgemein gehaltene Absichtserklärung, sich für eine möglichst breite Wahrnehmung und Anwendung der OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen einzusetzen, könnte auch Überwachungstechnologien erfassen. Da diese Leitlinien in der Vergangenheit von Unternehmen wie Trovicor oder Gamma jedoch regelmäßig ignoriert wurden, bleibt hier bedauerlicherweise wohl alles beim Alten.

Auch für eine Reform oder Abschaffung der Funkzellenabfrage fehlt es offenkundig an dem politischen Willen. Kein Wort findet sich dazu in der Koalitionsvereinbarung. Nachdem das BVerfG bereits 2003 die gesetzliche Grundlage der Funkzellenabfrage durchgewunken hatte, sieht Schwarz-Rot wohl keinen Handlungsbedarf. Dabei dürfte zumindest die konkrete Exekutivpraxis bei der Funkzellenabfrage, wie z.B. in Dresden oder Berlin, gegen das Grundgesetz und die Vorgaben der Strafprozessordnung verstoßen. In der Dresdner “Handygate-Affäre” sind zur Zeit Verfassungsbeschwerden anhängig, die sowohl die konkrete behördliche Datenabschöpfung als auch deren gesetzliche Grundlage zum Gegenstand haben. Da die Politik in Sachen Funkzellenabfrage also weiterhin untätig bleibt, wird es wieder einmal Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts sein, die behördliche Datensammelwut auf ein verfassungskonformes Maß zurecht zu stutzen.

Enttäuschend bis bestürzend sind auch die von der Koalition vorgesehenen Konsequenzen des Geheimdienste-Überwachungsskandals. Abkommen zur Datenübermittlung in die USA wie SWIFT und Safe Harbor sollen nicht etwa ausgesetzt, sondern lediglich nachverhandelt werden. Das Fluggastdatenabkommen (PNR) wird in diesem Zusammenhang nicht einmal erwähnt. Darüber hinaus will man ein “rechtlich verbindliches Abkommen zum Schutz vor Spionage” aushandeln und die Spionageabwehr stärken. Europäische Telekommunikationsanbieter will man verpflichten, ihren Datenverkehr innerhalb der EU zu verschlüsseln und nicht an ausländische Nachrichtendienste weiterzuleiten.

Mit diesen Maßnahmen soll vermutlich das angeschlagene “transatlantische Vertrauensverhältnis” wiederhergestellt werden, was jedoch schon angesichts der Kombination eines “No Spy”-Abkommens mit einem parallelen Ausbau der Spionageabwehr unstimmig wirkt. Die sehr viel wichtigere Frage, wie man nach dem desaströsen Umgang mit der Überwachungsaffäre im Sommer diesen Jahres beabsichtigt, das Vertrauen der Bevölkerung in die deutsche Regierung zu reparieren, beantwortet die Koalitionsvereinbarung hingegen mit keinem Wort. Vielmehr lässt bereits die Überschrift “Konsequenzen aus der NSA Affäre” erkennen, dass die Koalitionsparteien das Problem allein auf amerikanischer Seite verorten. Dass auch andere Nachrichtendienste wie der britische GCHQ an der Totalüberwachung des Kommunikationsgeschehens beteiligt sind, berücksichtigt die Koalitionsvereinbarung ebenso wenig wie die Frage, in welchem Ausmaß der BND den Datenverkehr in Deutschland ausforscht und Erkenntnisse mit ausländischen Diensten austauscht. Unklar bleibt auch, wie genau die Bundesregierung zukünftig verhindern will, dass beispielsweise in Deutschland ansässige britische Unternehmen mit dem britischen Geheimdienst kooperieren.

Statt hier klar Stellung zu beziehen, Transparenz herzustellen und etwa die parlamentarische Kontrolle der Geheimdienste zu stärken, setzt man mit dem Ausbau der Spionageabwehr auf eine Erweiterung der nachrichtendienstlichen Befugnisse. Auch an anderer Stelle in der Koalitionsvereinbarung wird sichtbar, dass Schwarz-Rot aus dem Überwachungsskandal anscheinend keine Lehren gezogen hat und von einem echten Willen zum Schutz der Grundrechte weit entfernt ist: als Konsequenz des Verfassungsschutzskandals um den rechtsterroristischen NSU beabsichtigt man, die Inlandsgeheimdienste stärker zu zentralisieren und deren “technische Analysefähigkeit” zu verbessern. Letzteres deutet darauf hin, dass der Einsatz von Überwachungstools wie der Software XKeyscore, die das Bundesamt für Verfassungsschutz bisher angeblich nur testet, legalisiert werden soll.

Als gleichermaßen lernresistent erweist sich Schwarz-Rot auch beim netzpolitischen Tiefpunkt der Koalitionsvereinbarung, der Wiedereinführung der Vorratsdatenspeicherung. Das Bundesverfassungsgericht hatte 2010 die konkrete deutsche Umsetzung der EU-Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie für verfassungswidrig erklärt, dabei aber nicht die Vorratsdatenspeicherung als solche schlechthin verboten. Anstatt nun angesichts des historisch größten Skandals um geheimdienstliche Kommunikationsausforschung auf die erneute Errichtung einer solchen Überwachungsinfrastruktur zu verzichten, verweist die Koalitionsvereinbarung lapidar darauf, dass dies Strafzahlungen wegen Nichtumsetzung der EU-Richtlinie nach sich ziehen würde. Unerwähnt bleibt hingegen, dass der Europäische Gerichtshof im Frühjahr 2014 über die Vereinbarkeit der Richtlinie mit europäischen Grundrechten und damit über ihren Fortbestand entscheiden wird. Ob das europäische Recht künftig also überhaupt eine Einführung der Vorratsdatenspeicherung verlangt, ist zur Zeit mehr als fraglich.

Die Pläne zur Vorratsdatenspeicherung werfen zudem im Abgleich mit anderen Passagen der Koalitionsvereinbarung Widersprüche auf. So heißt es etwa zum Datenschutz auf Seite 148:
“Wir wollen das vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme mit Leben füllen. Die Nutzung von Methoden zur Anonymisierung, Pseudonymisierung und Datensparsamkeit müssen zu verbindlichen Regelwerken werden. Wir werden den technikgestützten Datenschutz („Privacy by Design“) und den Datenschutz durch Voreinstellungen („Privacy by Default“) ausbauen.”

Die lückenlose Bevorratung von Verbindungsdaten, welche die vollständige Ausforschung der sozialen Vernetzung, des Verhaltens und des Wesens einer Person erlaubt, erodiert jedoch gerade die Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme, und ist die Antithese zu Anonymität, Datensparsamkeit und technischem Datenschutz.

Bei der gesetzlichen Umsetzung der Vorratsdatenspeicherung will die Koalition offenbar auf Nummer Sicher gehen und sich eng an die Vorgaben des verfassungsgerichtlichen Urteils von 2010 halten. Doch auch hier tun sich Fragen auf. So soll der Zugriff auf die gespeicherten Verbindungsdaten “zur Verfolgung schwerer Straftaten nach richterlichem Beschluss und zur Abwehr von Gefahren für Leib und Leben” zulässig sein. Sollte mit der Formulierung gemeint sein, dass ein Zugriff zur Gefahrenabwehr grundsätzlich ohne richterlichen Beschluss erfolgen kann, widerspräche das dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts.

Keine Erwähnung findet auch der dort ausdrücklich angemahnte Schutz von Personen mit Verschwiegenheitspflichten (Anwälte, Ärztinnen, Geistliche, Bundeskanzlerinnen). Hier darf man also gespannt sein, ob und gegebenenfalls wie diese Hürde im Gesetz berücksichtigt werden wird. Den Behörden zu verbieten, die Verbindungsdaten solcher Personen gezielt abzufragen, ist zwar denkbar. Wie man jedoch im Falle der Abfrage von Daten Dritter sicherstellen will, dass deren Verbindungen zu Personen mit Verschwiegenheitspflichten zuvor ausgefiltert werden, bleibt schleierhaft. Müssen sich Personen mit Verschwiegenheitspflichten demnächst als solche bei ihrem Provider registrieren, um ihre Verbindungsdaten vor einem behördlichen Zugriff zu schützen?

tl;dr

Die Bilanz fällt insgesamt ernüchternd aus. Der künftigen Regierung fehlt es sowohl an dem Bewusstsein als auch an der Vision für eine digitale Gesellschaft. Die Koalitionsverhandlungen hätten die Chance geboten, das Internet als Freiheitsraum und Entfaltungssphäre zu begreifen und als soziale Gestaltungsoption zu nutzen. Stattdessen gibt’s ein bisschen mehr Open Access und vielleicht etwas mehr offenes W-LAN, ansonsten viel “weiter wie bisher” und eine überwachte Gesellschaft.