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Reisedaten: Gerichtshof verhandelt zu geplantem EU-Abkommen mit Kanada

Die Terroranschläge von Brüssel und Paris führten uns schmerzlich vor Augen, dass keine noch so engmaschige anlasslose Datensammlung einen wirksamen Schutz vor zu allem entschlossenen Tätern bieten kann. Fast alle Verantwortlichen befanden sich schon im Vorfeld ihrer Verbrechen auf dem Radar der Behörden, und insbesondere Frankreich verfügt bereits seit 2006 über Instrumente wie die Vorratsdatenspeicherung von Kommunikations- und Fluggastdaten sowie die Videoüberwachung öffentlicher Plätze.

Gleichwohl gilt Massenüberachung bei Law-and-Order-Hardlinern und Sicherheitsesoterikern in Parlamenten und Behörden noch immer als Patentlösung gegen politisch oder religiös motivierte Gewalt und schwere Kriminalität. Selbst ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), das die anlasslose Bevorratung von Kommunikationsdaten als Verletzung von EU-Grundrechten verwarf, vermochte an dieser hartnäckigen Realitätsverweigerung und dem Bestreben nach mehr Überwachung bislang nichts zu ändern.

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Gerichtshof verhandelt zu PNR-Abkommen mit Kanada
Damit könnte allerdings bald Schluss sein. Am morgigen Dienstag verhandelt der EuGH mündlich über das geplante Fluggastdatenabkommen zwischen der EU und Kanada. Die Übereinkunft sieht vor, bei sämtlichen Flügen zwischen der EU und Kanada bis zu 60 Einzeldaten pro Passagier und Flugbuchung fünf Jahre lang anlasslos und verdachtsunabhängig zu speichern und an staatliche Stellen in Kanada zu übermitteln. Die kanadischen Behörden dürfen diese Datensätze (genannt Passenger Name Record, kurz: PNR) elektronisch auswerten und ohne effektive Kontrolle durch EU-Stellen wiederum an Drittstaaten weitergeben.

Das Europäische Parlament (EP) hatte an der Zulässigkeit des Abkommens so große Zweifel, dass es die Übereinkunft im November 2014 dem EuGH zur Prüfung auf die Vereinbarkeit mit dem EU-Recht vorlegte. Dabei hatte das Parlament nicht nur die Frage nach der einschlägigen Rechtsgrundlage für das Abkommen aufgeworfen, sondern den Gerichtshof auch gezielt um Auskunft über die Vereinbarkeit mit den Grundrechten auf Privatsphäre und den Schutz personenbezogener Daten gebeten. Mit einer Entscheidung des Gerichtshofs wird allgemein noch vor Beginn der parlamentarischen Sommerpause Ende Juli gerechnet.

Erhebliche politische Signalwirkung
Anders als etwa bei der Entscheidung über die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung geht es bei dem Verfahren zum Fluggastdatenabkommen nicht um die Gültigkeit eines bereits in Kraft getretenen Gesetzes. Hier soll der EuGH vielmehr als reiner Gutachter fungieren, der noch vor dem wirksamen Abschluss der Übereinkunft bewertet, ob sie gegen europäische Grundrechte verstößt. Auf diese Weise soll verhindert werden, dass die EU völkerrechtliche Verbindlichkeiten eingeht, welche im Widerspruch zu den Vorgaben des Europarechts stehen. Kommt der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass das Abkommen das EU-Recht verletzt, so muss entweder das Abkommen oder das EU-Recht entsprechend geändert werden.

Das Gutachten des EuGH wird jedoch nicht nur über Gedeih und Verderb des Fluggastdatenabkommens mit Kanada entscheiden. Selbst wenn es für andere Fluggastdatenspeicherungen keine unmittelbar bindende Wirkung besitzt, so wird es in politischer Hinsicht gleichwohl erhebliche Signalwirkung entfalten. So existieren bereits seit Jahren inhaltlich vergleichbare Abkommen zur Übermittlung von Passagierdaten mit den USA und Australien. Außerdem liegt dem EP aktuell eine Richtlinie für die Einführung eines EU-weiten PNR-Systems zur Verabschiedung vor.

Konkretisierung des Verbots anlassloser Massenüberwachung
All diesen Maßnahmen ist gemein, dass sie anlasslos und verdachtsunabhängig die mehrjährige Speicherung von personenbezogenen Daten vorsehen. Derartigen Programmen zur Bekämpfung des Terrorismus und schwerer Kriminalität hatte der EuGH bereits mit seinem Urteil zur Vorratsdatenspeicherung von Kommunikationsdaten eine klare Absage erteilt. Nach Ansicht des Gerichts verletzte die damals zugrundeliegende Richtlinie gerade deshalb die EU-Grundrechte auf Privatsphäre und den Schutz personenbezogener Daten, weil sie eine zu lange Speicherdauer vorsah und die Speicherung ebenso ausnahms- wie unterschiedslos verlangte. Befürworter der Vollprotokollierung des Reiseverkehrs zogen sich angesichts dieser Rechtsprechung gerne auf das Argument zurück, dass es bei der Fluggastdatenspeicherung ja nicht um die Aufzeichnung von Kommunikationsdaten gehe und die EuGH-Rechtsprechung deshalb nicht einschlägig sei. Das ist zwar offenkundig falsch, geht es doch in beiden Fällen um die anlasslose, verdachtsunabhängige und mehrjährige Speicherung personenbezogener Daten; vor dem Hintergrund terroristischer Anschläge und getrieben von dem Willen, Handlungsstärke zu demonstrieren, gehen viele Politiker den Ausflüchten der Sicherheitsesoteriker gleichwohl auf den Leim.

Daher bleibt zu hoffen, dass der EuGH in seinem Gutachten über das geplante Fluggastdatenabkommen mit Kanada nun das Verbot anlassloser Massenüberwachungen konkretisieren wird. Es muss ein für allemal deutlich werden, dass der Schutz der Grundrechte in der EU oberste Priorität besitzt und nicht durch wirkungslose Placebos zur Bekämpfung des Terrorismus ausgehöhlt werden darf. Auch die Mitglieder des EP müssen sich der Erosion der Grundrechte, wie sie insbesondere von konservativen Law-and-Order-Hardlinern vorangetrieben wird, im Interesse der europäischen Bevölkerung mit aller Kraft entgegenstellen und im Plenum gegen die Richtlinie für ein EU-PNR-System stimmen.

Videoaktion zum Mitmachen: NoPNR
Wer dabei mithelfen möchte, die EU-Parlamentarier von einem klaren Nein zur PNR-Richtlinie zu überzeugen, kann sich immer noch an unserer Videoaktion gegen die Fluggastdatenspeicherung beteiligen. Prominente Unterstützer*innen wie Constanze Kurz und Anna Biselli von netzpolitik.org oder der ehemalige Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar haben bereits Videos beigesteuert und das EU-Parlament aufgefordert, die EU-PNR-Richtlinie zu verhindern. Wir freuen uns über jeden weiteren Beitrag und stehen Euch gerne mit Rat und Tat bei der Erstellung Eurer Videos zur Seite.

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PNR: Absturz der Grundrechte

Nachdem der Europäische Gerichtshof (EuGH) im April des vergangenen Jahres die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung (VDS) als Verstoß gegen EU-Grundrechte verworfen hatte, hegten Manche zumindest für kurze Zeit die leise Hoffnung auf ein Europa ohne anlasslose Datensammlungen.

Dabei existieren auf EU-Ebene noch immer weitere Formen der VDS, und neue befinden sich bereits in der Mache. Für die anlasslose Speicherung und Übermittlung von Fluggastdaten (Passenger Name Record, PNR) bestehen bereits seit geraumer Zeit Abkommen der EU mit Australien und den USA. Eine vergleichbare, aber noch nicht abgeschlossene Vereinbarung mit Kanada durchläuft gerade eine Überprüfung beim EuGH. Im Gange ist außerdem ein Gesetzgebungsverfahren für eine Richtlinie zu einem EU-internen PNR, mit der die Speicherung von Fluggastdaten auf Ebene der Mitgliedsstaaten eingeführt werden soll.

Diese gigantische VDS von Reisedaten soll zur Bekämpfung von Terrorismus und transnationalen Straftaten dienen. Die Daten sollen nach dem Willen der EU-Kommission gerastert und mit anderen Datenbanken abgeglichen werden, um aktiv neue Verdächtige zu generieren. So begründet die Kommission ihren Vorschlag für ein EU-PNR damit, dass durch die Fluggastdatenspeicherung „bisher ‚unbekannte‘ Verdächtige identifiziert und ein Datenabgleich mit verschiedenen Datenbanken für gesuchte Personen und Gegenstände durchgeführt werden können“.

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Von unbewiesenen Behauptungen bis zu höchstpersönlichen Informationen – bis zu 60 Einzeldaten werden gespeichert
Im Rahmen aller PNR-Systeme legen die Airlines bei jeder Flugbuchung umfangreiche Datensätze mit bis zu 60 Einzeldaten zu sämtlichen Passagieren an. Neben flugspezifischen Angaben enthalten diese Sätze unter anderem auch Informationen über Sitznachbarn, Kreditkartenzahlungen, E-Mail Adressen sowie besondere Essenswünsche. Außerdem gehört zu jedem Fluggastdatensatz auch ein Feld für allgemeine Bemerkungen, in dem persönliche Einschätzungen und unverifizierte Behauptungen über die betreffenden Passagiere notiert werden können. Die Daten werden in sogenannten Computer-Reservierungs-Systemen (CRS) gesammelt.

Die Risiken, die aus der Speicherung und Auswertung der PNR-Daten für individuelle Freiheiten und Grundrechte resultieren, sind ähnliche wie bei der VDS von Verbindungsdaten. Auch sie erlauben tiefe Einblicke in die Persönlichkeiten, die Gewohnheiten und die sozialen Netze der Betroffenen. So lassen etwa die Essenswünsche Rückschlüsse auf Gesundheitszustand und Religion zu. Daten über Mitreisende wiederum verraten, mit wem jemand persönlichen Kontakt pflegt.

Als besonders belastend können sich PNR-Einträge in dem Feld für allgemeine Bemerkungen auswirken. Zu den unbewiesenen Behauptungen, Einschätzungen und Beobachtungen, welche Reisebüros oder Airline-Angestellte an dieser Stelle aufnehmen können, gehören etwa Hinweise auf Drogenkonsum, mitgeführte Literatur oder das Verhalten der jeweiligen Personen. Neben einer Stigmatisierung können die Einträge in diesem Feld auch dazu führen, dass Geheimdienste die Betreffenden als Verdächtige einstufen und sie infolgedessen eingehend überwachen. Weitere schwerwiegende Folgen der PNR-Speicherung können Flugverbote, sogenannte No-Fly-Orders, sein. Damit können beispielsweise US-Behörden verhindern, dass Reisenden der Zutritt zu Flügen in die USA gewährt wird. Spezifische Rechtsmittel gegen derartige Einschränkungen existieren nicht. Insbesondere Personen, die selbst schon einmal mit den Folgen der PNR-Speicherung konfrontiert waren, könnten ihr Reiseverhalten deshalb anpassen und im Zweifel keinen Gebrauch von ihrem grundrechtlich garantierten Recht auf Freizügigkeit machen.

Im Rahmen der internationalen PNR-Abkommen können die Partnerstaaten diese Daten zur Terrorismusbekämpfung sowie zur Verhinderung und Verfolgung schwerer Straftaten von den Fluggesellschaften anfordern, um sie sodann bis zu 5 1/2 Jahre (Australien) bzw. 15 Jahre (USA) lang zu speichern. Verwendet werden dürfen sie dort nicht nur von den jeweiligen Sicherheitsbehörden, etwa zur Rasterfahnung oder zum Profiling, sondern auch von den Stellen anderer Staaten, an welche die Partner die PNR-Datensätze übermitteln können.

Bei dem geplanten EU-internen PNR-System sollen die Daten nach gegenwärtigem Stand fünf Jahre lang gespeichert und zur Bekämpfung von Terrorismus und transnationalen Straftaten verwendet werden. In den ersten 30 Tagen der Speicherung sollen die Daten in personalisierter Form vorliegen, danach sollen sie pseudonymisiert werden. Bei der Pseudonymisierung werden die Daten nicht gelöscht oder anonymisiert, sondern in maskierter Form gespeichert. Die auf diese Weise depersonalisierten Daten können in Terrorismus-Fällen bis zu fünf, bei anderen Straftaten bis zu vier Jahre lang wieder in ihrer ursprünglichen Fassung lesbar gemacht und abgerufen werden.

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Abkommen und Richtlinie – was ist der Stand der Dinge?
Im November 2014 hat das EU-Parlament das geplante PNR-Abkommen mit Kanada zur Prüfung an den EuGH überwiesen. Vor einer Entscheidung des Gerichts, die frühestens in einigen Monaten zu erwarten ist, kann das Abkommen daher nicht weiter vorangetrieben werden. Sollte der EuGH einzelne Regelungen oder sogar das gesamte Abkommen als Verstoß gegen das EU-Recht einordnen, darf es nicht ohne substanzielle Änderungen beschlossen werden. Eine solche Entscheidung würde juristisch zwar nur für das PNR-Abkommen mit Kanada gelten, in politischer Hinsicht hätte es aber auch für die bestehenden PNR-Vereinbarungen mit Australien und den USA erhebliche Signalwirkung.

Weitaus problematischer ist es um die Richtlinie für ein EU-internes PNR-System bestellt. Nachdem die EU-Kommission bereits im Jahr 2011 einen Richtlinienvorschlag (pdf) vorgelegt hatte, den das EU-Parlament zunächst ablehnte, erhöhten Kommission und Ministerrat in der Folgezeit den politischen Druck auf die Abgeordneten. Daraufhin bekräftigte das EU-Parlament im Februar 2015 seinen Willen, bis zum Ende des Jahres eine PNR-Richtlinie zu verabschieden. Derzeit liegt das Vorhaben im Parlamentsausschuss für bürgerliche Freiheiten (LIBE), wo der Berichterstatter Timothy Kirkhope am morgigen Donnerstag seinen Vorschlag für eine Richtlinie vorstellen wird. Wir haben seinen Entwurf bereits gestern geleakt (pdf) und kommentiert. Darin schlägt er einige marginale Änderungen an dem Kommissionsentwurf vor, die aber den anlass- und uferlosen Charakter der Fluggastdatenspeicherung unangetastet lassen. Sowohl bei der Abstimmung im Ausschuss als auch bei der nachfolgenden Beschlussfassung im Plenum können noch Änderungen an der Kirkhope-Vorlage verabschiedet werden.

Umso wichtiger ist es daher, nun die EU-Abgeordneten zu kontaktieren und sie davon zu überzeugen, die Richtlinie abzulehnen. Wir haben zu diesem Zweck eine Videoaktion gestartet, mit der Ihr Euch an dem Protest gegen die Totalüberwachung des Reiseverkehrs in Europa beteiligen könnt. Wir freuen uns über Eure Unterstützung.

Rechtliche Einordnung
Für die rechtliche Einordnung der Fluggastdatenspeicherung sind vor allem zwei Vorgänge von Bedeutung: die aktuell laufende Überprüfung des PNR-Abkommens mit Kanada und das EuGH-Urteil zur VDS-Richtlinie vom April 2014. Während die Entscheidung über das Abkommen frühestens in einigen Monaten vorliegen wird, ist das VDS-Urteil für die Vereinbarkeit der Fluggastdatenspeicherung mit EU-Grundrechten schon heute von besonderer Bedeutung.

Das wegweisende Urteil des EuGH, mit dem er die Richtlinie zur VDS wegen Verstoßes gegen EU-Grundrechte aufgehoben hatte, enthält zahlreiche Vorgaben, an denen sich auch die Fluggastdatenspeicherung messen lassen muss. Unmittelbar gilt die Entscheidung zwar nur für die dort streitgegenständliche Richtlinie zur VDS. Bei der Überprüfung der Rechtfertigung der Grundrechtseingriffe zieht der EuGH jedoch erstmals die Grundsätze heran, die der Europäische Menschenrechtsgerichtshof (EGMR) für „generelle Überwachungsprogramme“, also jegliche Formen anlassloser Datensammlungen, entwickelt hat. Der Juristische Dienst des EU-Parlaments kam im Rahmen eines Gutachten zu den Auswirkungen und Implikationen des VDS-Urteils daher zu dem Schluss, dass die Vorgaben des EuGH auch für die Abkommen und die Richtlinie zu PNR maßgeblich sind.

Zunächst überprüft der EuGH dabei die persönliche Reichweite einer Datensammlung. Um als verhältnismäßige und damit zulässige Grundrechtseinschränkung zu gelten, darf die Datensammlung keine Personen betreffen, bei denen Hinweise auf eine direkte oder indirekte Verwicklung in Terrorismus oder schwere Straftaten fehlen. Zudem müssen sich die gesammelten Daten auf einen Zeitraum und einen örtlichen Bereich beziehen, in denen eine Verbindung zu derartigen Taten wahrscheinlich ist. Dies ist jedoch weder bei den Abkommen noch bei der Richtlinie zu PNR der Fall: Es werden dauerhaft und völlig unabhängig von irgendeinem konkreten Verdacht die Daten aller Reisenden gesammelt. Schon bei diesem Prüfungspunkt scheitert also die Rechtfertigung aller bestehenden und geplanten PNR-Programme.

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Des Weiteren verlangt der EuGH, dass der behördliche Datenzugriff von objektiven Kriterien abhängt und der zugriffsberechtigte Personenkreis auf das absolut notwendige Maß beschränkt ist. Insbesondere bei den internationalen Abkommen zu PNR ist diese Voraussetzung nicht gegeben. So erlauben die Vereinbarungen den Partnerstaaten die Weitergabe der übermittelten Daten an eigene Behörden und an Drittstaaten. Im letzteren Fall müssen die Partner die EU über die Weitergabe informieren. Einem Evaluierungsbericht (pdf) der Kommission vom November 2013 zufolge haben die USA jedoch PNR-Daten einem Drittstaat zugänglich gemacht, ohne dies der EU mitzuteilen. Auch hebt der Bericht hervor, dass aus europäischer Sicht unklar ist, wie mit den übermittelten Daten in den USA verfahren wird. Ähnliche Unwägbarkeiten bestehen auch bei der PNR-Vereinbarung mit Australien.

Hinsichtlich der Speicherdauer muss, so der EuGH, zwischen unterschiedlichen Datenkategorien basierend auf ihrer Nützlichkeit für den mit der Datensammlung verfolgten Zweck unterschieden werden. Um sicherzustellen, dass nur das absolut Notwendige gespeichert wird, müssen die Regeln zur Speicherdauer auf objektiven Kriterien beruhen. Diese Voraussetzung wird von keinem der internationalen PNR-Abkommen eingehalten – vielmehr werden sämtliche übermittelten Daten in den Partnerstaaten unterschiedslos bis zu 5 1/2 (Australien) bzw. 15 Jahre (USA) lang aufbewahrt. In dem aktuellen Vorschlag für ein EU-PNR finden sich zwar Vorschriften über die Pseudonymisierung der Daten, die eigentliche Speicherdauer liegt jedoch einheitlich bei fünf Jahren, ohne dass eine Differenzierung nach verschiedenen Datenkategorien vorgenommen wird. Auch in diesem Punkt genügen daher weder die Abkommen noch die geplante Richtlinie den Vorgaben des EuGH.

Schließlich fordert der EuGH auch ausreichende Vorkehrungen für Sicherheit und Schutz der erhobenen Daten. Sie müssen innerhalb der EU gespeichert und so aufbewahrt werden, dass rechtswidrige Zugriffe von Behörden und Dritten ausgeschlossen sind. Unabhängige Kontrollstellen müssen in der Lage sein, diese Vorkehrungen zu überprüfen. Auch diese Voraussetzung erfüllen insbesondere die internationalen PNR-Abkommen nicht. An Partnerstaaten übermittelte Daten werden dort gespeichert, so dass europäische Kontrollstellen keine Möglichkeit besitzen, den dortigen Umgang mit Datenschutz und -sicherheit in der gebotenen Tiefe zu überprüfen. Sie sind darauf angewiesen, sich auf die bloßen Angaben der Partnerstaaten zu verlassen.

Leider folgt aus dem Umstand, dass die Abkommen und die geplante Richtlinie zu PNR offenkundig gegen EU-Grundrechte verstoßen, nicht zugleich ihre Unwirksamkeit. Richtigerweise müsste die Kommission die Kündigung der bestehenden Abkommen anstoßen, und das Parlament die Richtlinie sowie die Vereinbarung mit Kanada ablehnen. Ob das Parlament dies auch tut, wird sich in den kommenden Wochen und Monaten zeigen. Gegen die Untätigkeit der Kommission könnten Parlament und Rat zwar auf dem Klageweg vorgehen, dafür fehlen dort zurzeit allerdings die notwendigen Mehrheiten. Dies könnte sich jedoch im Zuge der EuGH-Entscheidung über das PNR-Abkommen mit Kanada ändern.

Fazit
Die politischen Institutionen auf EU-Ebene haben sich in ein politisches Ziel verrannt, das mit den EU-Grundrechten nicht vereinbar ist. Bereits diese Tendenz, Grundrechte nicht als schützenswertes Gut, sondern als lästige Hürde zu betrachten, gibt Anlass zur Sorge. Kommission, Ministerrat und Parlament verspielen zusehends das Vertrauen in ihre Fähigkeit und ihre Bereitschaft, die dringend notwendige Kurskorrektur hin zu einer grundrechtsorientierten Sicherheitspolitik vorzunehmen. Ähnlich wie bei der VDS werden ihre Bemühungen zur Erweiterung massenhafter anlassloser Datensammlungen mit einer juristischen Niederlage und einem politischen Debakel enden. Doch sollte sich die europäische Zivilgesellschaft nicht allein auf den EuGH als Retter der Grundrechte verlassen, sondern jetzt aktiv werden und den EU-Institutionen, insbesondere dem EU-Parlament, mit Nachdruck verdeutlichen, dass sie den systematischen Abbau ihrer Freiheit nicht länger hinnehmen wird.

Gutachten zu Verschlüsselung: Digitale Vernunft statt Sicherheitsesoterik

„Die Expertenberichte im Europäischen Parlament belegen klar, dass lückenlose Verschlüsselung der einzig effektive Weg ist, die Privatsphäre zu schützen. Die politischen Entscheider in Deutschland und der EU müssen ihre gefährliche Sicherheitsesoterik endlich zugunsten einer vernünftigen, evidenzbasierten Digitalpolitik aufgeben.“, fordert Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

In zwei Gutachten, die der Ausschuss für Technikfolgenabschätzung im Europäischen Parlament in Auftrag gegeben hatte, kommen die Autoren zu dem Schluss, dass allein durchgängige Ende-zu-Ende-Verschlüsselung die Privatsphäre bei der Nutzung elektronischer Kommunikation wirksam schützen könne. Mit einer Medienkampagne sollten die Vorteile starker Verschlüsselung publik gemacht und beworben werden, so die Experten. Außerdem sprachen sie sich für eine Förderung von Open Source-Lösungen und für strengere Regelungen bei der Übermittlung von Daten aus der EU in Drittstaaten aus. Diese Forderungen stehen in diametralem Widerspruch zu den in der vergangenen Woche bekannt gewordenen Plänen von Kommissionsvize Frans Timmermans und EU-Anti-Terror-Koordinator Gilles de Kerchove. Sie beabsichtigen, ebenso wie Bundesinnenminister De Maiziére, Verschlüsslungsverfahren mit Hintertüren für Polizei und Geheimdienste zu versehen. Auch eine Neuauflage der Vorratsdatenspeicherung sowie eine Ausweitung der Programme zur Bevorratung von Fluggastdaten stehen auf ihren Wunschzetteln.

Mit dem Vorhaben, Verschlüsselungstechniken aufzubohren, um staatlichen Stellen die Kommunikationsüberwachung zu erleichtern, untergraben Kommission, Anti-Terror-Koordinator und Bundesinnenminister das Fundament einer freien und offenen demokratischen Gesellschaft. Sie setzen die Privatsphäre der europäischen Bevölkerung ebenso wie Geschäftsgeheimnisse und die vertrauliche Kommunikation mit Journalisten, Anwälten, Ärzten und Geistlichen enormen Missbrauchsrisiken durch Kriminelle und ausländische Geheimdienste aus. Zugleich sind sie bislang jeglichen Beweis schuldig geblieben, dass schlechtere Verschlüsslung und mehr Überwachung zur Verhinderung terroristischer Anschläge und schwerer Straftaten beitragen.

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