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NGO-Appell: EU-Kommission muss Fehlentwicklungen bei Störerhaftung stoppen

„Das Vorhaben der Bundesregierung zur Haftung von WLAN-Betreibern und Hostprovidern verstößt gegen das Unionsrecht und gefährdet Deutschlands digitale Zukunft. Gemeinsam mit anderen NGOs rufen wir deshalb die EU-Kommission dazu auf, diese Fehlentwicklungen zu verhindern. Nur so werden wir eine flächendeckende Versorgung mit offenen WLAN-Netzen erreichen und die Zukunftsfähigkeit der digitalen Wirtschaft sichern.“, erklärt Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

Heute haben wir uns gemeinsam mit dem Förderverein Freie Netze e.V. und dem Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. mit einem Schreiben an die EU-Kommission gewandt. Darin rufen wir die Kommission dazu auf, den Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Neuregelung der Störerhaftung von WLAN-Betreibern und Hostprovidern zu stoppen.

Die geplanten Änderungen sind nicht mit dem EU-Recht vereinbar. Insbesondere verstoßen sie gegen die Vorgaben der E-Commerce-Richtlinie und gegen europäische Grundrechte. Die Regelungen zur WLAN-Störerhaftung schaffen zudem neue Rechtsunsicherheiten für Funknetzbetreiber, die ihre Zugänge für Dritte öffnen wollen. Dadurch wird eine flächendeckende Versorgung mit offenen WLAN-Netzen verhindert, was negative Auswirkungen auf Meinungs- und Informationsfreiheit, politische Teilhabe und die hiesige Online-Wirtschaft hat. Auch die Verschärfung der Haftung von Host-Providern macht den rechtssicheren Betrieb von Cloud-Diensten und Plattformen mit nutzergenerierten Inhalten in Deutschland faktisch unmöglich.

Zurzeit prüft die EU-Kommission im Rahmen einer TRIS-Notifizierung, ob der Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Neufassung der Störerhaftung von WLAN-Betreibern und Hostprovidern mit dem Europarecht vereinbar ist. Mitgliedstaaten der Union müssen die Kommission über jede Änderung einer technischen Vorschrift vor deren Erlass unterrichten. Ab dem Zeitpunkt der Notifizierung, in diesem Fall der 15. Juni, gilt eine dreimonatige Stillhaltefrist, während der das Vorhaben nicht verabschiedet werden darf. Kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass der Entwurf mit dem EU-Recht unvereinbar ist oder weiterer Klärungsbedarf besteht, kann sie eine entsprechende Stellungnahme abgeben und Änderungen an dem Entwurf verlangen.

Den gemeinsamen Appell an die EU-Kommission finden Sie hier.

WLAN-Störerhaftung: Warum sie bedingungslos abgeschafft werden muss

Die WLAN-Störerhaftung stellt hierzulande noch immer eine der zahlreichen Hürden auf dem Weg in eine digitale Gesellschaft dar. Öffnen private Betreiber ihr Funknetz für die Allgemeinheit, so können sie wegen Rechtsverletzungen, die Dritte auf diesem Weg begehen, auf Unterlassung in Anspruch genommen und kostenpflichtig abgemahnt werden.

Aktuelle Rechtslage bei der WLAN-Störerhaftung

Hintergrund für diese unsichere Rechtslage sind § 8 Telemediengesetz (TMG) und die dazu ergangene Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH). Wer Anderen den Zugang zum Netz ermöglicht, ist gemäß § 8 TMG für deren Verfehlungen grundsätzlich nicht verantwortlich. Hat ein solcher WLAN-Betreiber allerdings „zumutbare Pflichten“ verletzt, so haftet er gleichwohl als sogenannter „Störer“. Bei rein privaten Betreibern hält der BGH es zum Schutz vor Missbrauch des Netzzugangs für zumutbar, das WLAN zu verschlüsseln und es auf diese Weise für die Allgemeinheit unzugänglich zu machen. Die deshalb mit dem Betrieb eines offenen WLAN verbundenen Haftungs- und Abmahnrisiken veranlassen gerade Privatpersonen dazu, ihr Funknetz für die Öffentlichkeit gesperrt zu halten. Wenn, wie vereinzelt behauptet, WLAN-Hotspots heute weniger häufig abgemahnt werden als noch vor einigen Jahren, so betrifft dies nur kommerzielle Anbieter wie Cafés und Hotels, die ihre Zugänge verschlüsseln und nur registrierten Personen Zugriff gewähren. Für den Betrieb gänzlich offener WLANs insbesondere durch Privatpersonen hingegen besteht weiterhin die beschriebene Rechtsunsicherheit.

Infolge dieser Rechtslage gibt es in Deutschland noch immer keine flächendeckende Versorgung mit offenem WLAN. Um hier Abhilfe zu schaffen und rechtssichere Bedingungen für den Betrieb offener Funknetze zu schaffen, haben wir bereits im Jahr 2012 einen Gesetzentwurf zur Änderung des TMG vorgelegt. Mit ihm wird klargestellt, dass die Haftungsfreistellung (das sogenannte Providerprivileg) auch für Private gilt und Unterlassungsansprüche mit einschließt. Im Dezember 2014 hatten die Fraktionen der Grünen und der Linken den Entwurf als gemeinsamen Antrag in den Bundestag eingebracht, wo er derzeit im Wirtschaftsausschuss beraten wird.

Pläne der Bundesregierung

Auch die Bundesregierung will die WLAN-Störerhaftung abschaffen. Nach ihren Plänen sollen die WLAN-Anbieter jedoch – anders als nach unserem Entwurf – nur dann in den Genuss der Haftungsfreistellung kommen, wenn sie „zumutbare Pflichten“ erfüllen. Dazu gehört laut Entwurfsfassung, dass sie angemessene Sicherungsmaßnahmen, in der Regel durch Verschlüsselung oder vergleichbare Maßnahmen, gegen den unberechtigten Zugriff auf den Internetzugang ergriffen haben. Außerdem dürfen sie den Zugang nur solchen Nutzern gewähren, die eingewilligt haben, im Rahmen der Nutzung keine Rechtsverletzungen zu begehen. Wird der WLAN-Zugang nicht geschäftsmäßig oder als öffentliche Einrichtung angeboten, so müssen die Betreiber außerdem die Namen der Nutzer kennen. Rein private Anbieter offener WLAN-Zugänge treffen nach dem Entwurf der Bundesregierung also die umfangreichsten Pflichten, die sogar noch über das hinausgehen, was der BGH verlangt. Mit diesen Bedingungen für die Haftungsfreistellung will die Bundesregierung ihren Befürchtungen Rechnung tragen, dass offene Netzzugänge zu Einfallstoren für anonyme Kriminalität im Internet werden könnten.

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Erwägungen für eine bedingungslose Abschaffung der WLAN-Störerhaftung

Im Folgenden haben wir verschiedene Erwägungen zusammengetragen, die für eine bedingungs- und unterschiedslose Haftungsprivilegierung aller Anbieter offener WLAN-Zugänge – wie unser Gesetzentwurf es vorsieht – sprechen.

Technische Erwägungen
Im Hinblick auf den Entwurf der Bundesregierung ist bereits fraglich, wie ein WLAN-Betreiber es technisch bewältigen soll, sämtliche Nutzer seines Zugangs namentlich zu kennen. Selbstverständlich könnte er die Identität der Nutzer vor dem Login abfragen, doch wäre es ein Leichtes, die Identifizierung durch bloße Falschangaben zu umgehen. Ebenso aussichtslos wäre es, eine Identifizierung über die MAC-Adresse vorzunehmen. Diese für jeden Netzwerkadapter einmalige Adresse würde allenfalls Rückschlüsse auf das verwendete Endgerät zulassen, nicht aber auf dessen konkrete Nutzer. Zudem kann auch die MAC-Adresse im Wege des sogenannten MAC-Spoofing leicht gefälscht werden. Schließlich wird eine sichere Identifizierung der Nutzer auch nicht über ein Mobiltelefon gelingen, da die wahre Identität durch die Nutzung anonymer Prepaid-Karten, die im europäischen Ausland ohne Weiteres erhältlich sind, verschleiert werden kann.

Wirtschaftliche Erwägungen
Bei internationalen Gästen sorgt die hiesige geringe Abdeckung mit offenen WLAN-Zugängen immer wieder für Verwunderung und Verärgerung. Während laut einer Studie des Providerverbandes eco in den USA gut fünf und im Vereinigten Königreich über 28 Hotspots auf 10.000 Einwohner kommen, sind es in Deutschland noch nicht einmal zwei. Zwar verfügen die meisten Menschen über einen eigenen, bezahlten mobilen Zugang zum Internet. Ausländische Gäste müssen für dessen Nutzung in Deutschland jedoch häufig hohe Roaming-Gebühren entrichten. Zudem sind mobile Netzzugänge zumeist volumenbeschränkt, so dass die Nutzer nach Ausschöpfen des Kontingents auf Zugänge von dritter Seite angewiesen sind. Die bestehende WLAN-Störerhaftung wirkt sich daher nachteilig auf Tourismus und Fremdenverkehr aus.

Eine privilegierte Haftungsfreistellung allein für kommerzielle Zugangsanbieter verhindert wichtige wirtschaftliche Impulse. Würden hingegen auch private Funknetzbetreiber konsequent von der Haftung freigestellt und in der Folge mehr offene WLAN-Zugänge verfügbar sein, so würde dies auch die Telekommunikationsunternehmen unter Druck setzen, wettbewerbsfähiger zu werden, stärker verbraucherorientiert zu denken und zu handeln und einen deutlichen Mehrwert für kostenpflichtige Zugänge zu schaffen.

Daneben würden auch Anbieter von Apps und anderen, für mobile Geräte optimierten Anwendungen von einer flächendeckenden Versorgung mit offenen WLANs profitieren: Die Häufigkeit und Intensität der Nutzung mobiler Anwendungen würde insgesamt zunehmen, zugleich würde speziell die Nachfrage nach Apps mit lokalem Bezug (etwa Informationen über Geschäfte, Sehenswürdigkeiten etc.) ansteigen und das Marktgeschehen in diesem Bereich befördern.

Ihre starke IT-Wirtschaft verdanken die USA vor allem einem innovations- und investitionsfreundlichen Klima. Um hier einen wichtigen Impuls in Deutschland zu setzen, brauchen wir eine legislative Kultur, die zunächst einmal Experimente ermöglicht, statt Neues mit präventiven Bedenken zu ersticken. Befürchtete negative Effekte einer bedingungslosen Abschaffung der WLAN-Störerhaftung könnten durch entsprechende gesetzgeberische Vorkehrungen, beispielsweise eine regelmäßige Evaluation, abgefedert werden.

Soziale Erwägungen
Die digitale Gesellschaft braucht junge Menschen, die gelernt haben, sich über das Internet fortzubilden und medienkompetent damit umzugehen, und nicht bloße Konsumenten, deren Nutzungserfahrung sich auf Facebook, Whatsapp und Youtube beschränkt. Die WLAN-Störerhaftung hält Schulen und Jugendeinrichtungen bislang davon ab, die neuen digitalen Möglichkeiten zur Unterrichtsgestaltung und zur Vertiefung des Gelernten zu nutzen.

Eine mit Bedingungen versehene Abschaffung der Störerhaftung würde es vor allem für private WLAN-Betreiber weiterhin unmöglich machen, ihren Zugang bedenkenlos mit anderen Menschen zu teilen. Statt altruistisches, solidarisches Verhalten in einer Art “digitaler Nachbarschaftshilfe” zu fördern, würden damit insbesondere Menschen mit geringem Einkommen von den neuen digitalen Möglichkeiten zur Kommunikation, zur gesellschaftlichen und politischen Teilhabe, zur Fortbildung und zur persönlichen Entfaltung ausgeschlossen.

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Rechtliche Erwägungen
Eine Pflicht zur Identifizierung der Nutzerinnen und Nutzer sowie zur Überwachung des Datenverkehrs, verstößt gegen Art. 15 der E-Commerce Richtlinie. Zugangsprovidern darf keine proaktive Pflicht auferlegt werden, nach Rechtsverstößen durch die Nutzerinnen und Nutzer zu fahnden. Für Hostingprovider hat der EuGH dies etwa mit Urteilen vom 24. 11. 2011 (C-70/10 Scarlet Extended) sowie vom 16.02.2012 (C-360/10 SABAM) explizit bestätigt. Beide Entscheidungen beruhen auf Art. 15 der E-Commerce Richtlinie, welcher nicht nur für Hosting-Provider, sondern unterschiedslos auch für Access-Provider gilt.

Die Annahme, ohne derartige Prüfpflichten würden offene WLAN-Zugänge zu Einfallstoren für anonyme Internetkriminalität, entbehrt einer empirischen Grundlage. In Ländern mit hoher Hotspot-Abdeckung, die wie die USA weder die Störerhaftung noch entsprechende Prüfpflichten kennen, gibt es keine Belege dafür, dass es auf diesem Wege zu massenhaften Verletzungen des Urheberrechts kommt. Dies ist kaum verwunderlich, reicht doch die für einzelne Nutzer im Rahmen eines offenen WLAN-Zugangs nur begrenzt verfügbare Bandbreite in der Regel nicht aus, um Filesharing-Anwendungen effektiv zu betreiben. Zwar wurde auch in den USA von Seiten der Content-Lobby versucht, eine “liability of negligence” (die in etwa der WLAN-Störerhaftung entspricht) zu etablieren, jedoch lehnen amerikanische Gerichte dieses Konstrukt durchweg als Verstoß etwa gegen die Safe Harbor Regelung und den Digital Millennium Copyright Act ab. Nach diesen Vorschriften ist unterschiedslos jeder, der anderen entgeltlich oder unentgeltlich Zugang zum Internet gewährt, von der Haftung für Rechtsverstöße Dritter freigestellt.

Im Rahmen eines durch das Landgericht München I initiierten Vorabentscheidungsverfahrens zu § 8 TMG und Art. 12 der E-Commerce Richtlinie ist aktuell auch der EuGH mit Fragen der WLAN-Störerhaftung befasst. Eine Entscheidung ist nicht vor Ende 2015/Anfang 2016 zu erwarten. Die Münchener Richter wollen erfahren, ob rein private WLAN-Betreiber überhaupt unter die E-Commerce Richtlinie fallen und ob die Freistellung von der Verantwortlichkeit (Artikel 12 E-Commerce Richtlinie) auch Unterlassungsansprüche umfasst. Bejaht der EuGH diese Fragen, so würde eine gesetzliche Regelung in Deutschland, die ausschließlich kommerzielle WLAN-Betreiber von der Haftung freistellt, gegen das Europarecht verstoßen. Deutschland müsste das TMG dann erneut ändern und öffentlich eine politische Fehlentscheidung eingestehen.

Die untergerichtliche Rechtsprechung in Deutschland neigt zunehmend dazu, die zumutbaren Pflichten für private Anbieter offener Funknetze erheblich zu reduzieren. Zuletzt entschied das AG Charlottenburg (Beschluss vom 17. 12. 2014, 217 C 121/14), dass ein nichtgewerblicher Betreiber, der sein WLAN für die Allgemeinheit öffnet, nicht als Störer in Anspruch genommen werden könne, da für ihn das Providerprivileg gelte. Als Access-Provider, der Anderen lediglich den Zugang zum Internet vermittelt, sei er für das Fehlverhalten der Nutzerinnen und Nutzer grundsätzlich nicht verantwortlich. Auch sei es ihm nicht zumutbar, Nutzerinnen und Nutzer zu identifizieren, ihr Surfverhalten zu überwachen oder bestimmte Ports, die typischerweise von Filesharing-Anwendungen benutzt werden, zu sperren. Unser Gesetzentwurf entspricht inhaltlich exakt dieser Rechtsprechung, die Pläne der Bundesregierung hingegen wären demgegenüber ein klarer Rückschritt.

Infrastrukturelle Erwägungen
Deutschland belegt nicht nur bei der Abdeckung mit offenen Funknetzen im internationalen Vergleich einen der hinteren Plätze; auch beim Breitbandausbau hinkt man hierzulande anderen europäischen Staaten weit hinterher. Offene WLAN-Netze können einen wichtigen Beitrag zur flächendeckenden Versorgung mit Internetzugängen leisten. Dies entspricht sogar den Plänen der Bundesregierung, die laut Digitaler Agenda eine möglichst lückenlose Abdeckung mit Netzzugängen durch einen Technologiemix aus Glasfaser, LTE und Funknetzen sicherstellen will.

WLAN-Störerhaftung: Parlament muss Weichen stellen

„Mit dem Gesetzentwurf zur Abschaffung der WLAN-Störerhaftung hat das Parlament die Chance, eine entscheidende Weichenstellung für eine freie und offene digitale Gesellschaft vorzunehmen. Gerade die Regierungsfraktionen müssen den Oppositionsantrag deshalb jenseits von parteipolitischem Kalkül unterstützen.“, fordert Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

Am Freitag wird das Plenum im Bundestag erstmals über einen von den Oppositionsfraktionen eingebrachten Gesetzentwurf zur Abschaffung der WLAN-Störerhaftung debattieren. Nach geltender Rechtslage sind private Funknetzbetreiber haftbar, wenn sie ihr WLAN für die Allgemeinheit öffnen und Dritte über diesen Zugang Rechtsverstöße begehen. Diese Rechtsunsicherheit führt dazu, dass Deutschland bei der Versorgung mit offenen Funknetzzugängen im internationalen Vergleich weit zurückliegt. Die Dichte solcher Zugänge ist etwa im Vereinigten Königreich, wo es keine Störerhaftung gibt, mehr als 14 mal so hoch wie hierzulande. Um auch in Deutschland eine möglichst breite Abdeckung mit offenen Funknetzen zu erreichen, sieht der Gesetzentwurf vor, das sogenannte Providerprivileg konsequent und bedingungslos auch auf private WLAN-Betreiber auszuweiten. Bisher profitieren nur gewerbliche Telekommunikationsanbieter von dieser Haftungsfreistellung.

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Auch die Bundesregierung plant eine Reform des Providerprivilegs, will aber nur öffentliche Hotspots wie Cafés oder Hotels von der Haftung ausnehmen. Im Gegenzug sollen die Betreiber außerdem Nutzerinnen und Nutzer identifizieren und den Datenverkehr überwachen, „um keine Einfallstore für anonyme Kriminalität im Internet“ zu schaffen. Dem Ziel einer flächendeckenden Versorgung mit offenen Netzzugängen wäre damit allerdings kaum gedient. Private Betreiber, die nach den Plänen der Bundesregierung nach wie vor haften sollen, werden ihr WLAN auch weiterhin verschlüsseln und für Dritte unzugänglich halten. Nutzerinnen und Nutzer wiederum werden auf öffentliche Hotspots nur zögerlich und mit Unbehagen zurückgreifen, wenn sie dabei in Kauf nehmen müssen, dass ihr Surfverhalten vollständig personalisiert und überwacht wird. Dass die Bundesregierung offene Netzzugänge mit Einfallstoren für anonyme Kriminalität gleichsetzt, ist zudem völlig aus der Luft gegriffen. Dass jedenfalls keine massenhaften Urheberrechtsverstöße zu befürchten sind, zeigt beispielhaft ein Blick in die USA. Obwohl dort den Interessen von Urhebern und Verwertern traditionell großes politisches Gewicht zukommt, ist zugleich eine der weltweit höchsten Abdeckungsraten mit offenen Netzzugängen zu verzeichnen.

Der Digitale Gesellschaft e.V. hat bereits 2012 einen konkreten Gesetzentwurf vorgelegt, um Privatpersonen und Gewerbetreibende gleichermaßen und ohne weitere Bedingungen von der WLAN-Störerhaftung freizustellen. Sowohl ein Antrag der Linken aus der vergangenen Legislaturperiode als auch der jetzige gemeinsame Antrag der Oppositionsfraktionen basieren auf diesem Entwurf.

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WLAN-Störerhaftung: bedingungslose Abschaffung statt neuer Hürden

“Eine flächendeckende Versorgung mit offenen Funknetzen gehört zu den Grundlagen einer digitalen Gesellschaft. Der Gesetzgeber muss die WLAN-Störerhaftung daher auch für Privatleute ersatzlos abschaffen anstatt hier neue Hürden aufzubauen.”, sagt Alexander Sander, Geschäftsführer des Vereins Digitale Gesellschaft.

Voraussichtlich Ende kommender Woche wird der Bundestag über die WLAN-Störerhaftung debattieren. Nach einem Urteil des Bundesgerichtshofs aus dem Jahr 2010 gehen private Funknetzbetreiber stets ein hohes Haftungsrisiko ein, wenn sie Dritten einen Netzzugang über ihr WLAN gewähren. Kommt es dabei zu Rechtsverstößen durch Dritte, so müssen die Betreiber des WLAN dafür gerade stehen. Telekommunikationsunternehmen wie die Deutsche Telekom oder Vodafone hingegen können sich nach Ansicht der Rechtsprechung auf das sogenannte Providerprivileg im Telemediengesetz berufen und sind daher für Fehlverhalten ihrer Kundinnen und Kunden nicht verantwortlich.

Diese Rechtslage hat verheerende Konsequenzen: einer Studie des Providerverbandes eco zufolge gibt es hierzulande derzeit gerade einmal 15.000 offene Hotspots. Im internationalen Vergleich schneidet Deutschland damit mehr als kläglich ab. Während hier nur gut 1,9 offene Funknetzzugänge auf 10.000 Einwohner kommen, sind es etwa in Schweden schon knappe 10 und im Vereinigten Königreich sogar über 28.

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Die bestehende Situation ist nicht nur innovationsfeindlich, sie verhindert auch altruistisches Handeln und eine flächendeckende Teilhabe der Menschen an den Möglichkeiten, die der digitale Wandel eröffnet. Zwar hat die Bundesregierung sowohl in der Koalitionsvereinbarung als auch in der Digitalen Agenda angekündigt, die WLAN-Störerhaftung abzuschaffen. Bei näherer Betrachtung erweisen sich ihre Pläne jedoch als halbherzig, inkonsequent und wirkungslos. Das Providerprivileg soll demnach nur auf öffentliche Hotspots wie Cafés, Hotels oder Flughäfen ausgedehnt werden. Im Gegenzug will die Bundesregierung diese Anbieter außerdem dazu verpflichten, ihre Nutzerinnen und Nutzer zu identifizieren und den Datenverkehr zu überwachen, “um keine Einfallstore für anonyme Kriminalität im Internet” entstehen zu lassen. Rein private Betreiber hingegen sollen weiterhin der WLAN-Störerhaftung unterliegen.

Damit bleibt die Bundesregierung weit hinter dem Ziel zurück, die Verbreitung und Verfügbarkeit offener Netzzugänge zu befördern. Private Betreiber werden ihre WLANs weiterhin verschlüsseln und für Dritte unzugänglich halten, da mit der geplanten Gesetzesänderung klargestellt wird, dass das Providerprivileg gerade für sie nicht gilt. Nutzerinnen und Nutzer wiederum werden auf öffentliche Hotspots nur zögerlich und mit Unbehagen zurückgreifen, wenn sie dabei in Kauf nehmen müssen, dass ihr Surfverhalten vollständig personalisiert und überwacht wird. Die Befürchtung der Bundesregierung, mit einer bedingslosen Ausweitung des Providerprivilegs zugleich Einfallstore für anonyme Kriminalität im Internet zu schaffen, entbehrt zudem jeder sachlichen Grundlage. So ist beispielsweise in den USA, wo den Interessen von Urhebern und Verwertern traditionell großes politisches Gewicht zukommt, eine der weltweit höchsten Abdeckungsraten mit offenen Netzzugängen zu verzeichnen.

Der Digitale Gesellschaft e.V. hat bereits 2012 einen konkreten Gesetzesentwurf vorgelegt, um Privatpersonen und Gewerbetreibende gleichermaßen und ohne weitere Bedingungen von der WLAN-Störerhaftung freizustellen. Der Entwurf wurde nun auch von den Oppositionsfraktionen aufgegriffen und wird als gemeinsamer Antrag die Grundlage der anstehenden Bundestagsdebatte darstellen.

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