In der Woche vor dem ersten Jubiläum der 13 „Necessary & Proportionate“ Prinzipien veranstaltet der Digitale Gesellschaft e.V. gemeinsam mit dem Bündnis hinter diesen 13 Grundsätzen eine Aktionswoche, in deren Rahmen wir einige der wichtigsten Grundsätze für eine Reform der gesetzlichen Grundlagen für Überwachungsmaßnahmen erläutern. Jeden Tag beleuchtet das Bündnis einen anderen Teil der Prinzipien und setzt sich mit der Frage auseinander, was eigentlich auf dem Spiel steht und welche Schritte notwendig sind, um Geheimdienste und Polizei auf dem Boden der Verfassung zu verankern. Teil dieser Kampagne sind auch mehrere Artikel aus dem diesjährigen Bericht der Global Information Society Watch zur Kommunikationsüberwachung, der von APC und Hivos veröffentlicht wurde. Sämtliche Beiträge zur Kampagne sind hier zu finden. Den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen und allen anderen Akteuren, die sich mit der Reform der Überwachungsgesetze befassen, muss klar werden: die rechtlichen Grundlagen der Überwachung können Menschenrechte nicht länger ignorieren. Der Diskussion kann auf Twitter unter dem Hashtag #privacyisaright gefolgt werden.
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Die Arbeit der Geheimdienste ist naturgemäß opak und dem Blickfeld der breiten Öffentlichkeit entzogen. Als Teil der Staatsgewalt unterliegen diese Behörden jedoch zugleich den Vorgaben des Grundgesetzes, allen voran den Prinzipien von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Gewaltenteilung sowie der Achtung der Grundrechte. Aus dieser Gemengelage entsteht ein Spannungsverhältnis, dessen Auflösung als Indikator für den Zustand eines demokratischen Rechtsstaates verstanden werden kann.
Bestandsaufnahme
Formal und rein quantitativ betrachtet fällt der demokratische Lackmustest positiv aus. Gleich drei parlamentarische Gremien sind damit befasst, die Arbeit der drei Nachrichtendienste des Bundes zu kontrollieren. Die generelle Aufsicht obliegt dem mit aktuell neun Abgeordneten besetzten Parlamentarischen Kontrollgremium, während die vier vom Bundestag gewählten Mitglieder der G10 Kommission für die Kontrolle von Eingriffen in die Telekommunikationsfreiheit zuständig sind. Außerdem berät das Vertrauensgremium des Haushaltsausschusses über die Wirtschaftspläne der Dienste. Flankiert wird diese parlamentarische Kontrolle durch Aufsichtsbefugnisse des Bundesrechnungshofes sowie der Bundesbeauftragten für Datenschutz und die Informationsfreiheit.
In qualitativer Hinsicht fällt das Ergebnis hingegen deutlich schwächer aus. Die Sitzungen der parlamentarischen Gremien verlaufen stets unter Ausschluss der Öffentlichkeit und ihre Mitglieder sind zu absoluter Verschwiegenheit über die dort gewonnenen Erkenntnisse verpflichtet. Selbst Kolleginnen und Kollegen der eigenen Fraktion dürfen sie keine dieser Informationen zugänglich machen. Zwar haben die Abgeordneten im Plenum grundsätzlich das Recht, von der Regierung und von Mitgliedern der Gremien Antworten auch auf Fragen zum Bereich der Nachrichtendienste zu verlangen, allerdings gilt dies nur in Fällen besonderer Dringlichkeit. Im Regelfall müssen die Parlamentarier im Plenum ihre Entscheidungen über Befugnisse und Haushalt der Dienste allein auf Grundlage der Empfehlungen ihrer Kolleginnen und Kollegen in den Gremien treffen, ohne die Tatsachenbasis dieser Empfehlungen auch nur im Ansatz zu kennen. An dieser dürftigen Informationslage vermag auch der jährliche Bericht der G10-Kommission wenig zu ändern, da er dem Bundestag üblicherweise erst mit mehreren Jahren Verzögerung zugeleitet wird. So liegt beispielsweise der Jahresbericht 2012 bislang immer noch nicht vor.
Erschwerend kommt hinzu, dass selbst die mit der Kontrolle beauftragten Gremien nur bedingt Einblick in die Arbeit der Dienste haben. Die Ermittlungsmittel sowohl des Parlamentarischen Kontrollgremiums als auch der G10-Kommission beschränken sich auf Befugnisse zur Befragung von Mitarbeitern der Dienste, zur Akteneinsicht und zum Betreten behördlicher Räumlichkeiten. Diese Instrumente tragen nur in begrenztem Maß zu einer effektiven Informationsbeschaffung bei. So können die Mitglieder der Gremien naturgemäß nur in solche Vorgänge Einsicht nehmen, von denen sie bereits Kenntnis haben und die noch vollständig dokumentiert vorhanden sind, was, wie die geschredderten Akten im Fall des rechtsterroristischen NSU belegen, in Geheimdienstkreisen offenbar keineswegs selbstverständlich ist. Zudem umfasst das Betretungsrecht lediglich die Möglichkeit, jederzeit Zutritt zu den Räumen der Dienste zu erhalten, nicht jedoch die Befugnis, dort gezielt nach Gegenständen oder Informationen zu suchen, welche die Dienste nicht von sich aus preisgeben wollen. Des Weiteren setzen sämtliche Maßnahmen der Gremien stets einen entsprechenden Mehrheitsbeschluss voraus. Gerade im Parlamentarischen Kontrollgremium, in dem aktuell sieben der neun Mitglieder den Regierungsfraktionen angehören, ist es daher verhältnismäßig leicht, unbequeme Fragen der Opposition gar nicht erst zuzulassen und oder deren Anträge auf Akteneinsicht oder Betreten frühzeitig abzublocken.
Von der technischen Entwicklung überholt
Während das System der parlamentarischen Aufsicht über die Nachrichtendienste in den vergangenen Jahren im Wesentlichen unverändert geblieben ist, haben die Möglichkeiten, unbemerkt in die Privatsphäre von Menschen einzudringen und ihre Kommunikation flächendeckend und lückenlos zu überwachen, massiv zugenommen. Mit dieser wachsenden Asymmetrie zwischen der Intrusionstiefe einerseits und der rechtsstaatlichen Kontrolle andererseits erhöht sich zugleich die Gefahr der Erosion rechtsstaatlicher Standards und die Entwicklung eines Staats im Staate. Setzt sich diese Entwicklung weiter ungehindert fort, so könnte sich die Demokratie, in der Bürgerinnen und Bürger aktiv am politischen Willensbildungsprozess teilhaben, in einen Untertanenstaat verwandeln, in dem Bevölkerung nurmehr potentieller Störenfried ist, den es zu überwachen und zu kontrollieren gilt.
Obwohl es bereits in der Vergangenheit zahlreiche Affären und Skandale rund um deutsche Geheimdienste gab, in denen die parlamentarische Kontrolle versagt und erst mit Jahren Verzögerung eingesetzt hat (etwa in der sogenannten Journalisten-Affäre), vermittelt gerade ein Blick auf die Aktivitäten des BND bei der Überwachung des Internet- und Telefonverkehrs in jüngerer Zeit ein Gefühl dafür, wie dünn die Kontrolle tatsächlich ausgeprägt ist. Die Erhebung von Kommunikationsdaten am Knotenpunkt DE-CIX und ihre Weitergabe an die NSA von 2004 bis 2007 gelangten erst mit mehreren Jahren Verzögerung zur Kenntnis des Parlamentarischen Kontrollgremiums und der G10-Kommission. Auch von der Ausspähung des NATO-Partners Türkei und dem Abschöpfen der Telefonate der US-Politiker Hillary Clinton und John Kerry erfuhren die Mitglieder der parlamentarischen Kontrollstellen erst aus den Medien. Und obschon die Snowden-Dokumente zahlreiche Hinweise auf verfassungswidriges Verhalten der Dienste liefern, angefangen bei der institutionalisierten massenhaften Übermittlung vom BND abgefangener Verbindungsdaten an die NSA bis hin zur aktiven Beeinflussung der Gestaltung und Auslegung der gesetzlichen Grundlagen für die Datenerhebung und -weitergabe, stochern selbst die mit der Kontrolle beauftragten Gremien weiterhin im Nebel und sind nicht in der Lage, den Diensten Grenzen aufzuzeigen.
Es wird deutlich, dass die Entwicklung der rechtsstaatlichen Kultur gegenüber dem rasanten technischen Fortschritt und dem damit verbundenen Anwachsen der Überwachungsfähigkeit immer weiter ins Hintertreffen gerät. Zugleich scheint es bei den Diensten zum Sport geworden zu sein, rechtsstaatliche Kontrollen auszuhebeln und zu umgehen, als ginge es um ein lästiges Reglement, das ihrer Arbeit im Weg steht. Um dieser Tendenz entgegen zu wirken und das Aufsichtssystem auf Augenhöhe mit der Tätigkeit der Nachrichtendienste zu bringen, muss es grundlegend neu gedacht und reformiert werden. Leitgedanke eines solchen Systemupdates sollte es sein, die Kontrolle im Sinne der Gewaltenteilung auf möglichst viele unterschiedliche Säulen der Staatsgewalt zu verteilen.
Neuordnung im Sinne der Gewaltenteilung
Ausgangspunkt eines solchen Prozesses ist zunächst völlige Transparenz über die Tätigkeit der Dienste, da eine sinnvolle Debatte ebenso wie die politische Willensbildung nur auf der Grundlage ausreichender Informationen möglich ist. Dazu bedarf es insbesondere einer Offenlegung sämtlicher Verwaltungsvereinbarungen über die Kooperation deutscher und ausländischer Dienste. Zwar kann ein gewisses Geheimhaltungsinteresse der Dienste in Bezug auf ihre Tätigkeit nicht bestritten werden, jedoch machen nicht zuletzt die Snowden-Enthüllungen und die zahlreichen Versäumnisse bei der Zusammenarbeit mit den Kontrollgremien deutlich, dass hier die Grundfesten der Verfassung berührt werden. Vor dem Hintergrund des Auftrags und der Daseinsberechtigung der Dienste, nämlich die Verfassung zu schützen, muss das Geheimhaltungsinteresse zum Wohle des Grundgesetzes in diesem Fall zurückstehen.
Dringend verbesserungsbedürftig ist auch die Kontrolle der Dienste selbst. Dazu muss zunächst die personelle Ausstattung der Aufsichtsgremien drastisch ausgeweitet werden. Zur Zeit stehen den drei Nachrichtendiensten des Bundes mit mehreren tausend Mitarbeitern gerade einmal neun Abgeordnete im Parlamentarischen Kontrollgremium gegenüber, welche die behördliche Tätigkeit neben ihrer eigentlichen Arbeit im Bundestag beaufsichtigen sollen. Um dieses Ungleichgewicht zu beseitigen, benötigt das Gremium neben einem eigenen Mitarbeiterstab einen Expertenbeirat, in dem die für eine effektive Kontrolle erforderlichen juristischen, technischen und operativen Fachkenntnisse gebündelt werden. Des Weiteren müssen die Befugnisse des Gremiums um echte Durchsuchungsrechte und Rechte zur Analyse der von den Diensten eingesetzten Hard- und Software ergänzt werden. Damit das Gremium nicht gezwungen ist, sich bei der Ausübung der Kontrolle allein auf offizielle Antworten der Dienste zu verlassen, sollte es zugleich als vertrauenswürdige Anlaufstelle für Whistleblower aus dem Kreis der Dienste fungieren. Dringender Überarbeitung bedarf auch das Verhältnis der Aufsichtsgremien zum Plenum. Eine effektive Kontrolle der Dienste durch die Legislative setzt voraus, dass die Parlamentarier bei Entscheidungen über geheimdienstliche Befugnisse und Budgets so weitgehend informiert sind, dass ihnen zumindest klar ist, worüber sie eigentlich gerade Beschluss fassen. Daher müssen die Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums und des Vertrauensgremiums im Haushaltsausschuss die Möglichkeit haben, innerhalb ihrer jeweiligen Fraktkionen über ihre Erkenntnisse detailliert Bericht zu erstatten. Um sicherzustellen, dass die Kapazitäten der parlamentarischen Aufsicht mit denen der Dienste Schritt halten, sollte die finanzielle Ausstattung der Kontrollstellen zudem an die Budgetentwicklung der Nachrichtendienste gekoppelt werden.
Zur weiteren Stärkung des Gewaltenteilungsgrundsatzes muss der Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung aus dem Verantwortungsbereich der G10-Kommission entfernt und vollständig in die Hände von Gerichten gelegt werden. Mit Rücksicht auf das Geheimhaltungsinteresse könnten diese Verfahren so lange nichtöffentlich geführt werden, bis Verstöße der Dienste gegen Verfassung und Grundrechte gerichtlich zweifelsfrei festgestellt sind. Darüber hinaus muss für die Berichte der G10 Kommission ein weitaus engerer zeitlicher Rahmen als bisher bestimmt werden, um dem Parlament eine schnelle Reaktion auf Fehlentwicklungen und Missstände im Bereich der Dienste zu ermöglichen. Auf Seiten der Exekutive schließlich sollte die Bundesbeauftragte für Datenschutz und die Informationsfreiheit aus dem Ressort des Bundesinnenministeriums, das zugleich Dienstherr des Bundesamtes für Verfassungsschutz ist, ausgegliedert werden.
Das Zusammenwirken all dieser Veränderungen wäre geeignet, das nötige Maß an Transparenz und Aufsicht über die Nachrichtendienste herzustellen, das eine tiefergehende und grundsätzliche gesamtgesellschaftliche Debatte über die Frage ermöglicht, ob und in welchem Ausmaß die Aktivitäten von Geheimdiensten in einem demokratischen Rechtsstaat akzeptabel sind.