136 Tage nach der Bundestagswahl haben sich SPD und Union auf den Entwurf eines Koalitionsvertrages für die Neuauflage der Großen Koalition geeinigt. Die Digitalpolitik nimmt darin wie schon in der vergangenen Legislaturperiode viel Raum ein. Der teils visionäre Tonfall, der in dem Text angeschlagen wird, passt allerdings nur bedingt zu den tatsächlichen Inhalten. Neben einigen wirklich guten Ansätzen, aber auch sträflichen Auslassungen, enthält der Vertrag zahlreiche Stellen, die großen Interpretationsspielraum lassen und Fragen aufwerfen. Welche Digitalpolitik uns in den kommenden vier Jahren erwartet, ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt daher nur zu erahnen.
Ressorterteilung: Heimat statt Digitalisierung
Während die Parteien die Ressorts bereits unter sich aufgeteilt haben, ist die personelle Besetzung der verschiedenen Ministerien noch nicht abschließend entschieden. Fest steht bislang nur, dass die Konservativen die Schlüsselressorts für den Digitalbereich übernehmen werden. Das Innenministerium (aufgewertet um Bauen und den begrifflich diffusen Bereich Heimat) sowie das Ministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur gehen an die CSU, das Wirtschaftsministerium an die CDU. Das Ministerium der Justiz und für Verbraucherschutz hingegen bleibt in den Händen der SPD. Vor diesem Hintergrund bleibt zu hoffen, dass es etwa beim Breitbandausbau und beim Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz nicht zu einem bloßen „Weiter so“, beim Datenschutz nicht zu einem Ausverkauf an die Wirtschaft und im Bereich der Überwachung und der Befugnisse der Sicherheitsbehörden nicht zu einer erneuten Ausweitung kommen wird.
Obwohl alle drei Parteien ursprünglich dafür waren, ein eigenes Digitalressort zu schaffen, wird es überraschenderweise weder ein „Digitalisierungsministerium“ noch einen für den digitalen Wandel zuständigen Staatsminister im Kanzleramt geben. Eine solche federführend zuständige oder zumindest koordinierend wirkende Stelle wäre jedoch durchaus wünschenswert gewesen. Immerhin ließ die Digitalpolitik in den vergangenen vier Jahre vor allem ein stimmiges Gesamtkonzept, eine klare Kompetenzverteilung und eine effektive Zusammenarbeit der unterschiedlichen Ressorts vermissen.
Koalitionsvertrag: Das Gute, das Schlechte und das Fragliche
Schon anlässlich der Sondierungen für eine Jamaika-Koalition hatten wir einen Katalog mit zehn digitalpolitischen Empfehlungen für die künftige Bundesregierung veröffentlicht. Zu Beginn der Verhandlungen über eine Große Koalition hatten wir diese erneut ausgesprochen. Dabei haben wir uns bewusst auf die aus unserer Sicht besonders wichtigen und akuten Fragen des digitalen Wandels beschränkt. Vor dem Hintergrund dieser Empfehlungen halten wir den Koalitionsvertrag in einzelnen Punkten für gelungen, in anderen hingegen für unzureichend und unvollständig. Den größten Raum nehmen allerdings diejenigen Vorhaben ein, die zwar zunächst vielversprechend klingen, bei denen allerdings unklar bleibt, was die Große Koalition im Detail vorhat.
1. Was fehlt und was nicht passt
a. Anlasslose Massenüberwachung
Vergeblich sucht man im Text des Koalitionsvertrages nach Aussagen über die Zukunft von Instrumenten anlassloser Massenüberwachung wie der Vorratsdatenspeicherung von Verkehrsdaten oder der Fluggastdatenspeicherung. Diese Auslassung ist gleich aus mehreren Gründen unverständlich. Erstens hat der Europäische Gerichtshof schon mehrfach in klaren Worten geurteilt, dass anlasslose und verdachtsunabhängige Speicherungen auf Vorrat gegen EU-Grundrechte verstoßen. Zweitens liegt das Gesetz nach einer Eilentscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen aktuell auf Eis und wird nicht vollzogen – ein Schwebezustand, der aus rechtstaatlichen Erwägungen nicht zu einem Dauerzustand werden darf. Drittens hatte sich die Union im Zuge der Jamaika-Sondierungen dazu bereit erklärt, von anlasslosen Datenbevorratungen Abstand zu nehmen. Dass von diesem Einlenken in den Verhandlungen mit der SPD nichts übrig geblieben ist, gehört aus unserer Sicht zu den größten netzpolitischen Unzulänglichkeiten des jetzigen Koalitionsvertrages. Die SPD muss sich hier die Frage gefallen lassen, warum mit ihr nun offenbar das zu machen ist, was die Union für eine Koalition mit FDP und Grünen aufzugeben bereit war.
b. (Intelligente) Videoüberwachung
Ein klares Ja enthält der Koalitionsvertrag hingegen zum Ausbau der Videoüberwachung und zum Einsatz der sogenannten intelligenten Videotechnik. So möchte die Große Koalition „Videoüberwachung an Brennpunkten einsetzen, sie verhältnismäßig und mit Augenmaß effektiv ausbauen und dabei auch technisch verbessern“. Weiter heißt es: „Intelligente Videoüberwachung kann dabei eine Weiterentwicklung sein. Deswegen werden wir den laufenden Modellversuch abwarten, prüfen und bewerten.“ Die Ausweitung und Intensivierung der staatlichen Videoüberwachung öffentlicher Orte ist also beschlossene Sache. Künftig wird es also deutlich schwieriger werden, sich in der Öffentlichkeit anonym zu bewegen – im Hinblick auf die Grundrechte eine klare Fehlentwicklung. Zwar soll die Videoüberwachung laut Koalitionsvertrag nur „an Brennpunkten“ eingesetzt werden. Was genau darunter zu verstehen ist, wird jedoch nicht weiter ausgeführt. Sollte es keine enge, scharf konturierte gesetzliche Definition des Begriffs geben, könnte es zu einer laxen und nahezu beliebigen Interpretation des Begriffs kommen, ähnlich wie dies beim polizeilichen „Gefahrengebiet“ der Fall ist. Je nach Größe und Anzahl der „Brennpunkte“ könnte die Videoüberwachung schnell flächendeckenden Charakter annehmen. Bei der in Aussicht gestellten Evaluation des Modellversuchs zur intelligenten Videoüberwachung am Berliner Bahnhof Südkreuz bleibt unklar, welche Kriterien der Beurteilung zugrunde liegen werden, etwa ob die Verträglichkeit mit den Grundrechten oder die Veränderung des gesellschaftlichen Klimas in die Beurteilung einfließen sollen.
c. Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz
Wenig erfreulich sind auch die Ausführungen zum Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit im Netz. Die Große Koalition bekennt sich ausdrücklich zum Netzwerkdurchsetzungsgesetz und will es auf Grundlage der Löschberichte der sozialen Netzwerke weiterentwickeln. Dabei will sie vor allem auf eine Selbstregulierung der Unternehmen setzen. An dem Konzept, privatwirtschaftliche Unternehmen unter Androhung hoher Bußgelder zu strafrechtlichen Beurteilungen in Rekordzeit zu zwingen, um auf diese Weise einen Teil der Rechtsdurchsetzung auf diese Unternehmen auszulagern, soll sich also offenbar nichts ändern. Von einer Beteiligung staatlicher Stellen, etwa in Gestalt von Schiedsgerichten in Streitfällen, dem Ausbau von Schwerpunktstaatsanwaltschaften oder einer Ertüchtigung der Justiz im Online-Bereich ist mit keinem Wort die Rede. Ebensowenig sind andere Maßnahmen zur effektiven Eindämmung von menschenfeindlicher Hetze und Fake News in sozialen Netzwerken angedacht, etwa eine wissenschaftliche Untersuchung der psychosozialen, politischen und kulturellen Ursachen und Dimensionen dieser Phänomene oder der Einsatz digitaler Streetworker. Ein durchdachtes und stimmiges Konzept fehlt der künftigen Bundesregierung hier also noch immer.
Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund wirkt es bedenklich, dass die Große Koalition auch beabsichtigt, im Rahmen einer Reform der europäischen E-Commerce-Richtlinie zu prüfen, ob es einer „Weiterentwicklung der Hostproviderhaftung und einer Konkretisierung des Notice-and-Takedown-Verfahrens bedarf“. Die Vorschriften des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes zum Beschwerdemanagement sind im Kern nichts anderes als eine punktuelle (und nach geltendem Recht europarechtswidrige) Verschärfung des Haftungsregimes für Hostprovider. Die Ankündigung im Koalitionsvertrag kann also durchaus dahingehend gelesen werden, dass die Grundsätze des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes auch auf EU-Ebene verankert werden sollen. Gleiches gilt für die in diesem Zusammenhang ausgesprochene strikte Absage an Upload-Filter für urheberrechtsverletzende Inhalte. Diese zunächst einmal erfreulich klingende Positionierung könnte nämlich auch bedeuten, dass Upload-Filter für Terrorpropaganda, Hate Speech und Fake News für die künftige Bundesregierung keineswegs ausgeschlossen sind.
2. Interpretationsspielraum und offene Fragen
a. IT-Sicherheit
Im Bereich der Gewährleistung der IT-Sicherheit gibt es Licht und Schatten. Erfreulich ist aus unserer Sicht, dass die Große Koalition plant, das Produktsicherheitsrecht zu novellieren und für verbrauchernahe Produkte die IT-Sicherheit u.a. durch die Einführung einer „gewährleistungsähnlichen Herstellerhaftung“ zu erhöhen. Gleiches gilt für das Vorhaben, die Rolle des Bundesamtes für die Sicherheit in der Informationstechnik im Bereich des Verbraucherschutzes zu stärken und Unternehmen zur Offenlegung und zur Beseitigung von Sicherheitslücken zu verpflichten. Positiv zu bewerten ist auch die Zielsetzung, „Ende-zu-Ende-Verschlüsselung für jedermann verfügbar“ zu machen und es Bürgerinnen und Bürgern zu ermöglichen, „verschlüsselt mit der Verwaltung über gängige Standards zu kommunizieren (PGP/SMIME).“
Dieser zunächst einmal sinnvolle Ansatz wird allerdings nicht konsequent durchgehalten und teils auch gleich wieder konterkariert. Nicht angedacht ist nämlich weder ein explizites Verbot für staatliche Stellen, Zero Day Exploits anzukaufen, noch eine ausdrückliche Verpflichtung dieser Stellen, derartige Sicherheitslücken bekanntzumachen. Stattdessen heißt es an anderer Stelle: „Es darf für die Befugnisse der Polizei zu Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis zum Schutz der Bevölkerung keinen Unterschied machen, ob die Nutzer sich zur Kommunikation der klassischen Telefonie oder klassischer SMS bedienen oder ob sie auf internetbasierte Messenger-Dienste ausweichen.“ Dies kann eigentlich nur so verstanden werden, dass die Sicherheitsbehörden entweder die Möglichkeit haben sollen, auch verschlüsselte Kommunikation mitzulesen oder diese Kommunikation unter Ausnutzung von Sicherheitslücken mithilfe der Quellen-TKÜ (sprich: mit dem Staatstrojaner) in unverschlüsselter Form mitzulesen. Mit dem Versprechen, die IT-Sicherheit zu verbessern, passt keine dieser beiden Varianten zusammen.
b. Breitbandausbau
Der Breitbandausbau gehört nach eigener Einschätzung der Großen Koalition zu den Vorhaben mit „höchster Priorität“. Bis 2025 soll es ein flächendeckendes Gigabit-Netz „von Weltklasse“ geben. Dazu soll ein Netzinfrastrukturwechsel hin zur Glasfaser und speziell für den Mobilfunkbereich ein Ausbau des 5G-Netzes erfolgen. Um das Ausbauziel auch tatsächlich zu erreichen, soll eine Gesamtstrategie erarbeitet und schließlich sogar ein Rechtsanspruch auf einen schnellen Internetzugang geschaffen werden. Zur Finanzierung soll der Bund soll spezielle Förderprogramme auflegen, im Kern soll es jedoch beim Konzept des marktgetriebenen Ausbaus bleiben.
Auf den ersten Blick wirken diese Ziele recht ambitioniert, auf den zweiten werfen sie jedoch eine Reihe von Fragen auf. So ist unklar, wie der Rechtsanspruch auf schnelles Internet genau ausgestaltet sein soll, etwa ob er sich gegen den Staat oder gegen einzelne Telekommunikationsanbieter richten soll. Auch das Finanzierungskonzept erscheint nur bedingt schlüssig. Im Wege eines staatlichen „Gigabitinvestitionsfond“ mit einem Volumen von zehn bis zwölf Milliarden Euro soll insbesondere der glasfaserbasierte Netzausbau gefördert werden. In diesen Fond sollen die Erlöse aus den Versteigerungen der UMTS- und der 5G-Lizenzen einfließen. Zugleich sollen die zu vergebenden 5G-Lizenzen aber mit Ausbauverpflichtungen verknüpft werden. Aus Sicht der Unternehmen verringert dies den wirtschaftlichen Wert der 5G-Lizenzen. Damit sinken auch die Chancen, im Rahmen der Versteigerung der 5G-Lizenzen besonders hohe Erlöse zu erzielen. Zieht man zudem den äußerst schleppenden Verlauf des Breitbandausbaus in der vergangenen Legislaturperiode in Betracht, so erscheint es besonders bedenklich, dass das Ausbauziel erst für das Jahr 2025, also für das Ende der nächsten Legislaturperiode, festgeschrieben wird. Es fehlt ein konkreter Fahrplan mit klar formulierten, abrechenbaren Zwischenzielen und Meilensteinen. Daher besteht durchaus Anlass zur Sorge, dass das Vorhaben, Deutschland flächendeckend mit schnellem Internet zu versorgen, erneut versanden wird. Diese Sorge wird auch dadurch bestärkt, dass die Große Koalition trotz der schlechten Erfahrungen mit dem Breitbandausbau in der vergangenen Legislaturperiode weiterhin am Konzept des marktgetriebenen Ausbaus festhält und den Telekommunikationsunternehmen dafür sogar eine Deregulierung in Aussicht stellt. Warum die Unternehmen nun plötzlich motiviert sein sollen, den Ausbau etwa in den wenig rentablen ländlichen Regionen voranzutreiben, bleibt unklar.
c. Netzneutralität
Im Koalitionsvertrag bekennt sich die Große Koalition erfreulicherweise zur gesetzlichen Verankerung der Netzneutralität. Allerdings hätten die Ausführungen stellenweise durchaus konkreter und expliziter ausfallen können. Statt sich etwa ein ausdrückliches Verbot der wettbewerbs- und innovationsfeindlichen Zero-Rating-Angebote auf die Fahnen zu schreiben, heißt es im Koalitionsvertrag lediglich: „Die nach europarechtlichen Vorgaben möglichen Ausnahmen vom Prinzip der Netzneutralität müssen eng begrenzt bleiben. Sie müssen streng beaufsichtigt werden.“
Offenbar beabsichtigt die Große Koalition also nicht, darauf hinzuwirken, die Lücken in der europäischen Netzneutralitätsverordnung zu schließen. Vielmehr setzt sie darauf, dass Bundesnetzagentur und Gerichte dafür sorgen, bestehende Unklarheiten zu beseitigen. Eine robuste, konsequente und vor allem EU-weit einheitliche Gewährleistung der Netzneutralität dürfte damit auf absehbare Zeit nicht erreicht werden.
d. Datenschutz
Im Bereich des Datenschutzes enthält der Koalitionsvertrag eine Reihe guter Ansätze. So will sich die Große Koalition etwa für eine „Stärkung der Kompetenz der Nutzerinnen und Nutzer sowie für mehr Transparenz und „Privacy by Default“ und „Privacy by Design“ auf Seiten der Anbieter“ einsetzen. Darüber hinaus soll eine Daten-Ethikkommission geschaffen werden, „die Regierung und Parlament innerhalb eines Jahres einen Entwicklungsrahmen für Datenpolitik, den Umgang mit Algorithmen, künstlicher Intelligenz und digitalen Innovationen vorschlägt.“
Grundsätzlich ist es natürlich zu begrüßen, wenn die künftige Bundesregierung in Fragen der Datenethik den Rat von Experten einholt. Mit der bloßen Einsetzung einer solchen Kommission allein ist es aber nicht getan. Entscheidend wird letztlich sein, ob und inwieweit sich der Expertenrat auch tatsächlich in der Politik der Bundesregierung niederschlägt. Von den Vorschlägen der Internet-Enquete etwa wurde bis heute nicht ein einziger umgesetzt. Ähnlich verhält es sich auch mit den übrigen Ausführungen zum Datenschutz im Koalitionsvertrag. Vielfach sind sie sehr allgemein gehalten und folgen dem Muster „Wir wollen den Schutz der Rechte und Interessen von Verbraucherinnen und Verbrauchern und zugleich die Förderung datengetriebener Geschäftsmodelle.“ Hier wird also erst die tatsächliche Regierungspraxis zeigen, wohin die Reise im Bereich des Datenschutzes geht.
e. Urheberrecht
Auch die Ausführungen zum Urheberrecht lassen in weiten Teilen viel Raum für Interpretation. Erfreulich konkret sind hier vor allem die deutliche Absage an Upload-Filter für urheberrechtsverletzende Inhalte und das Vorhaben, den Vertrag von Marrakesch zügig umzusetzen. Ebenso konkret, jedoch weitaus weniger erfreulich, ist das Vorhaben der Großen Koalition, sich auf EU-Ebene für ein Leistungsschutzrecht für Presseverleger einzusetzen.
Im Hinblick auf das von uns seit Jahren propagierte Recht auf Remix erscheint besonders ein Satz des Koalitionsvertrages vielversprechend. Dort heißt es nämlich: „Wir wollen das System der Vergütung für gesetzlich erlaubte Nutzungen auf eine neue Grundlage stellen, indem moderne Nutzungsformen einbezogen werden und die an Urheberinnen und Urheber sowie Leistungsschutzberechtigte zu zahlende angemessene Vergütung effizient, berechenbar und zeitnah bestimmt wird.“ Zu den „modernen Nutzungsformen“ gehört zweifelsohne auch die transformative Nutzung, etwa in Gestalt von Remixen und Mash-Ups. Ein effizientes und berechenbares Vergütungssystem, wie im Koalitionsvertrag umschrieben, könnte beispielsweise als Pauschalabgabe nach dem Vorbild der Geräte- oder Leermedienabgabe ausgestaltet werden.
3. Gut und richtig
a. Digitale Bildung
Die Pläne der Großen Koalition im Bereich der Bildung machen insgesamt einen guten Eindruck. Insbesondere die Förderung von Open Educational Resources und die Lockerung des Kooperationsverbots, um eine bessere Ausstattung der Schulen mit digitaler Technologie durch Bundesmittel zu ermöglichen, sind richtige und wichtige Schritte, um die Digitalkompetenz der Bevölkerung zu erhöhen.
Gleiches gilt für die Bereitstellung von Fördergelder in Höhe von 5 Milliarden Euro im Rahmen des Digitalpakts. Anders als in der vergangenen Legislaturperiode müssen diese Gelder nun aber nicht nur in Aussicht gestellt, sondern auch tatsächlich ausgeschüttet werden.
b. eGovernment und Open Data
Auch die Vorhaben der Großen Koalition im Bereich eGovernment und Open Data klingen vorbildlich. Angestrebt werden eine bürgernahe und transparente digitale Verwaltung mit einem Bürgerportal, über das Verwaltungsvorgänge digital abgewickelt werden können. Außerdem soll Deutschland internationaler Vorreiter im Bereich „Open Data“ werden, indem für Daten der öffentlichen Verwaltung der Grundsatz „open by default“ gilt. Wünschenswert wäre hier allerdings ein konkreter Fahrplan, aus dem hervorgeht, welche konkreten Schritte die künftige Bundesregierung ergreifen möchte, um sicherzustellen, dass diese Ziele auch tatsächlich erreicht werden.