FAQ Netzneutralität

Worum geht es, was ist der Stand der Dinge und was plant die Bundesregierung?

Netzneutralität ist ein aktuell heiß diskutiertes Thema. Aber worum geht es dabei überhaupt, was ist der Stand der Dinge, was plant die Bundesregierung und wie sind ihre Pläne zu bewerten? Schnell kann man da den Überblick verlieren. In diesem FAQ geben wir deshalb Antworten auf die wichtigsten Fragen rund um das Thema Netzneutralität.

1. Netzneutralität – worum geht es da eigentlich?

Netzneutralität ist ein Grundsatz, der seit den Anfängen des Internet gilt: alle Daten werden gleich schnell und in gleicher Qualität durch das Netz transportiert – ganz egal, wer sie sendet, wer sie empfängt oder welchen Inhalt sie haben. Es gibt weder Online-Dienste, Nutzerinnen und Nutzer erster und zweiter Klasse, noch gibt es wichtige und weniger wichtige Daten. Alle können unter den gleichen Bedingungen am Netz teilhaben, ohne um Erlaubnis fragen zu müssen.

Dieses Gleichbehandlungsgebot ist zugleich einer der wesentlichen Faktoren für die Erfolgsgeschichte des Internet. Es sorgt dafür, dass Nutzerinnen und Nutzer selbst darüber entscheiden können, was sie im Netz tun, welche Webseiten sie besuchen und welche Applikationen sie verwenden. Und auch für alle Online-Dienste gelten die gleichen Ausgangsbedingungen, so dass ein fairer Wettbewerb um die innovativsten Ideen gesichert ist.

2. Warum ist die Netzneutralität in Gefahr?

Telekommunikationsprovider wie die Deutsche Telekom möchten das Internet zu einem Zwei-Klassen-Netz umbauen, indem sie neben dem offenen Internet kostenpflichtige Überholspuren, sogenannte Spezialdienste, einführen. Dadurch brechen sie mit dem Grundsatz, dass es keine wichtigen und weniger wichtigen Daten gibt. Wichtig sind aus ihrer Sicht vor allem diejenigen Daten, für deren Transport gesondert gezahlt wird.

Dabei wollen sie gleich doppelt abkassieren – einmal bei den Online-Diensten und zum zweiten Mal bei den Nutzerinnen und Nutzern. Wem dafür das nötige Kleingeld fehlt, wird ausgebremst – egal ob junge Startups, nichtkommerzielle Blogger, gemeinnützige Webprojekte oder weniger finanzstarke Verbraucherinnen und Verbraucher. Innovationsoffenheit, Meinungsfreiheit und -vielfalt im Netz stören angesichts dieser neuen Gewinnaussichten nur. Und nur da, wo viel zu verdienen ist, wird auch kräftig investiert. Beginnt der Rubel mit den Überholspuren erst einmal richtig zu rollen, werden die Provider ihre Mittel vermehrt in diesem Bereich einsetzen, während der ökonomische Anreiz für den Erhalt und den Ausbau des offenen Internet schwindet.

3. Wie steht es um die gesetzliche Verankerung der Netzneutralität?

Bislang gibt es weder in Deutschland noch auf europäischer Ebene eine wirksame gesetzliche Regelung zum Schutz der Netzneutralität. Die EU arbeitet jedoch seit geraumer Zeit an einer Verordnung für einen einheitlichen Telekommunikationsmarkt, die unter anderem auch Vorschriften zur Netzneutralität enthalten soll. Eine Verordnung ist ein EU-Gesetz, das unmittelbar in allen Mitgliedsstaaten gilt und – anders als eine Richtlinie – keiner weiteren Umsetzung bedarf. Am Erlass einer Verordnung sind sowohl die EU-Kommission als auch das Parlament und der Ministerrat beteiligt.

Ursprünglich hatte die Kommission einen Entwurf für die Regulierung des digitalen Marktes in der EU vorgelegt, der den Wünschen der Provider weitgehend entgegenkam und die Netzneutralität im Wesentlichen beseitigte. Dem stellte sich das Parlament im April 2014 entgegen und beschloss eine Fassung der Verordnung, die wichtige Änderungen zum Schutz der Netzneutralität enthielt.

Nun liegt der Ball im Feld des Ministerrates, in dem die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten vertreten sind. Auch der Rat muss der Verordnung zustimmen, damit sie in Kraft treten kann. Und auch der Rat kann dabei wiederum Änderungen vornehmen. Danach schließen sich die sogenannten Trilog-Verhandlungen an, in denen ein Kompromiss zwischen den Fassungen von Kommission, Parlament und Rat gefunden werden muss.

Italien, das aktuell den Ratsvorsitz innehat, hat kürzlich einen Vorstoß gemacht, der die Netzneutralität beseitigt. Nachdem der Vorschlag auf ein geteiltes Echo bei den Mitgliedsstaaten traf, legte die Bundesregierung nun einen eigenen Entwurf für die entscheidenden Passagen der Verordnung zur Netzneutralität vor. Der Entwurf soll, so wünscht es sich die Bundesregierung, zur Grundlage der Ratsposition in den Trilog-Verhandlungen werden.

4. Welchen Inhalt hat der Regulierungsentwurf der Bundesregierung?

Die Bundesregierung bewirbt ihren Regulierungsentwurf als ausgewogenen Kompromiss zwischen den Interessen der Netzgemeinde und der Wirtschaft. Die Netzneutralität werde gewahrt, gleichzeitig würden Spezialdienste ermöglicht und so die Innovationsfreundlichkeit des Netzes gesichert. Abgesehen davon, dass sich auch zahlreiche Wirtschaftsvertreter für die Netzneutralität stark machen und es den Gegensatz zwischen Netzgemeinde und Wirtschaft in dieser Form überhaupt nicht gibt, ist der Regierungsentwurf auch alles andere als ein Kompromiss.

Tatsächlich kommt die Bundesregierung damit den Forderungen der Netzbetreiber weitestgehend entgegen und legt den Grundstein für ein Zwei-Klassen-Netz in Europa. Spezialdienste, Zero-Rating, Blockierungen und Drosselungen der Zugänge zum offenen Internet – all das soll nach dem Willen der Bundesregierung legalisiert werden. Auf diese Weise möchte sie den Telekommunikationsunternehmen neue Gewinnmöglichkeiten eröffnen. Die Bundesregierung verspricht sich davon eine höhere Bereitschaft der Unternehmen, Mittel in den Breitbandausbau zu stecken, nur um selbst möglichst wenig staatliche Gelder in das Vorhaben investieren zu müssen. Genau diese Politik hat dazu geführt, dass Deutschland heute bei der Abdeckung mit schnellen Internetanschlüssen im hinteren europäischen Mittelfeld liegt und beim Glasfaserausbau sogar das Schlusslicht in Europa bildet.

4.1 Dürfen Internetzugänge nach den Plänen der Bundesregierung gedrosselt und blockiert werden?

Ja, verschiedene Bestimmungen im Entwurf der Bundesregierung erlauben explizit das Drosseln und Blockieren von Zugängen zum offenen Internet.

Zunächst dürfen die Netzbetreiber ihren Kundinnen und Kunden volumen- und geschwindigkeitsbegrenzte Internetzugänge anbieten (Artikel 23.1 des Entwurfs). Nach dem Ausschöpfen des Limits dürfen diese Zugänge gedrosselt oder blockiert werden (Artikel 23.4 Satz 1 des Entwurfs). Davon dürfen die Telekommunikationsunternehmen allerdings Spezialdienste ausnehmen (Artikel 23.4 Satz 2 des Entwurfs). Während Spezialdienste also stets mit voller Geschwindigkeit übermittelt werden, wird das offene Internet ausgebremst.

Daneben bestimmt der Entwurf, dass die Kapazitäten von Spezialdiensten, die neben dem offenen Internet angeboten werden, ausreichen müssen, um das offene Internet nicht zu beeinträchtigen (Artikel 23.2 Satz 4 des Entwurfs). Ein echtes, klar formuliertes Verbot der Drosselung des offenen Netzes zugunsten von Spezialdiensten findet sich hingegen nicht. Provider könnten daher diese Kapazitäten vorhalten und trotzdem Zugänge zum offenen Internet zugunsten von Spezialdiensten insgesamt einschränken, um die Spezialdienste attraktiver erscheinen zu lassen.

An anderer Stelle regelt der Entwurf, dass die Netzwerkkapazitäten für Spezialdienste ausreichen “sollen”, um sie parallel zu Internetzugangsdiensten bereitzustellen (Artikel 24.1 a) des Entwurfs). Das Hilfsverb “sollen” wird in der Rechtssprache als “müssen in der Regel” verstanden, wodurch Ausnahmen bereits implizit zugelassen werden.

Der wirtschaftspolitische Sprecher der CDU/CSU Fraktion, Dr. Joachim Pfeiffer, sieht das alles völlig anders. In einem Statement gegenüber Netzpolitik.org sagte er: “Ein Zwei-Klassen-Netz wird es nicht geben. Wer so etwas behauptet, hat entweder keine Ahnung oder handelt mit dem Ziel, die Internetgemeinde zu täuschen und für seine persönlichen Zwecke zu instrumentalisieren.”. Weiter behauptet er: “Vielmehr müssen die Netzbetreiber vor Angebot des Spezialdienstes ausreichend Kapazitäten in ihrem Netz schaffen, um ein störungsfreies Miteinander zu gewährleisten. Sie dürfen das Best-Effort-Internet und dessen Entwicklung infolge des technischen Fortschritts nicht beeinträchtigen.”.

Statt den Entwurfstext lediglich halbrichtig zu paraphrasieren, hätte sich Herr Dr. Pfeiffer vielleicht etwas eingehender mit den Regelungen und ihren denkbaren Konsequenzen befassen sollen. Dann wäre ihm vielleicht aufgegangen, dass es Bundesregierung und Telekommunikationslobby sind, die gerade versuchen, neben der Internetgemeinde auch weite Kreise der Bevölkerung zu täuschen und für ihre Zwecke zu instrumentalisieren.

4.2 Können auch einzelne Dienste und Anwendungen wie VoIP oder Filesharing geblockt werden?

Ja, der Entwurf enthält einige Schlupflöcher, um einzelne Dienste, Anwendungen und Inhalte zu behindern. Leidlich bekannt ist das aus Mobilfunkverträgen, in denen Netzbetreiber wie z.B. Vodafone den Zugriff auf bestimmte Nutzungen wie Voice-over-IP oder Filesharing ausschließen.

Der Entwurf der Bundesregierung verbietet nur die ungerechtfertigte Verlangsamung, Blockierung oder Behinderung von bestimmten Inhalten oder Diensten des offenen Internet (Artikel 23.3 Satz 1 des Entwurfs). Wann solche Maßnahmen als “ungerechtfertigt” anzusehen sind, definiert er jedoch nicht. Zwar werden einige Szenarien aufgeführt, in denen Maßnahmen zum Verkehrsmanagement (sprich: Drosselungen/Blockierungen) zulässig sind, allerdings ist diese Aufzählung nicht abschließend formuliert (Artikel 23.3 Satz 2 des Entwurfs). Die Netzbetreiber könnten argumentieren, dass das Blockieren einzelner Dienste und Anwendungen des offenen Internets jedenfalls dann nicht “ungerechtfertigt” ist, wenn Kundinnen und Kunden dem vertraglich zugestimmt haben.

4.3 Werden Dienste des offenen Internet künftig kostenpflichtig?

Ja, das ist nach dem Entwurf nicht nur möglich, sondern sogar wahrscheinlich. Er lässt es zu, beliebte Online-Dienste (z.B. Spotify, Youtube, Facebook) auf gesondert zu bezahlende Spezialdienste auszulagern. Die Diensteanbieter könnten sich damit einen Wettbewerbsvorteil gegenüber der Konkurrenz und gerade erst entstehenden Alternativen im offenen Internet erkaufen, da Spezialdienste schneller und mit besserer Qualität zu den Nutzerinnen und Nutzern durchgeleitet werden. Für Startups, die nicht über die finanzielle Ausstattung der großen Player im Netz verfügen, ist das eine echte Markteintrittshürde. Verbraucherinnen und Verbraucher wiederum müssen sich darauf einstellen, demnächst mit einer verwirrenden Vielzahl von Sonderpaketen und Tarifen konfrontiert zu werden.

Der Grund dafür liegt in der sehr weiten Entwurfsdefinition der Spezialdienste (Art. 2.15 des Entwurfs). Was darin fehlt, ist die Einschränkung, dass es eine technische Notwendigkeit für einen Spezialdienst geben muss, der Dienst also nicht genauso gut über das offene Internet erbracht werden könnte. Gäbe es hingegen eine solche Einschränkung, wäre der Anwendungsbereich für Spezialdienste verhältnismäßig klein und würde sich auf die von der Bundesregierung immer wieder angeführten Fälle wie Telemedizin oder selbstfahrende Autos beschränken.

Selbst von Teilen der Großen Koalition wird die uferlose Definition der Spezialdienste kritisch gesehen. So fordert Lars Klingbeil, netzpolitischer Sprecher der SPD, Spezialdienste auf die Fälle zu beschränken, in denen eine technische Notwendigkeit vorliegt. Auch die sozialdemokratische EU-Parlamentarierin Petra Kammerevert sprach sich dafür aus, Spezialdienste nur in Ausnahmefällen zuzulassen, da ansonsten Meinungsvielfalt und Innovation im Internet gefährdet seien.

4.4 Sind Spezialdienste wirklich innovationsfreundlich?

Die Bundesregierung versteht die Einführung der Spezialdienste als Beitrag zur Innovationsfreundlichkeit des Netzes. Tatsächlich ist aber das genaue Gegenteil richtig. Ein innovationsfreundliches Umfeld zeichnet sich dadurch aus, dass möglichst viele Akteure die Chance haben, Ideen zu entwickeln und am Markt zu platzieren. Dadurch entsteht ein lebendiger und fairer Wettbewerb, bei dem sich die besten Ideen durchsetzen.

Für Startups wirken Spezialdienste wie eine Markteintrittshürde, durch die Innovationen faktisch gebührenpflichtig werden. Nur diejenigen Anbieter, die die zusätzlichen Kosten für einen Spezialdienst stemmen können, sollen künftig die Möglichkeit haben, Nutzerinnen und Nutzer in bevorzugter Geschwindigkeit und hoher Qualität zu erreichen. Gerade Startups brauchen ihre finanziellen Ressourcen aber für den Aufbau ihres Geschäfts, was ihnen durch die Extrakosten für einen Spezialdienst erschwert wird. Neben den Gebühren der Netzbetreiber fallen auch zusätzliche Personal- und Transaktionskosten an. Startups, die ihre Kunden per Spezialdienst erreichen möchten, müssen Entwickler und Juristen beschäftigen, um mit zahlreichen Netzbetreibern in verschiedenen europäischen Ländern Verhandlungen zu führen. Gegenüber etablierten Diensten haben sie deshalb in der Regel das Nachsehen und müssen mit den Gegebenheiten des offenen Internet Vorlieb nehmen.

4.5 Wird es demnächst vermehrt Zero-Rating-Dienste geben?

Ja, auch das ermöglicht der Entwurf der Bundesregierung ausdrücklich. Beim Zero-Rating können Nutzerinnen und Nutzer selbst dann noch in voller Geschwindigkeit auf einen Online-Dienst zugreifen, wenn ihr volumenbeschränkter Internetzugang bereits ausgeschöpft ist. Aus dem Mobilfunkbereich sind solche Angebote bekannt von Spotify, Facebook Zero oder Google Free Zone. Was zunächst verbraucherfreundlich klingt, erweist sich bei näherer Betrachtung als schwerer Wettbewerbsnachteil für konkurrierende Dienste. Zero-Rating trägt dazu bei, die marktbeherrschende Stellung etablierter Anbieter zu zementieren und alternativen Diensten den Markteintritt zu erschweren.

So erlaubt es der Entwurf, volumen- oder geschwindigkeitsbegrenzte Internetzugänge anzubieten (Artikel 23.1 des Entwurfs) und diese zu drosseln oder zu blockieren, nachdem das Limit ausgeschöpft ist  (Artikel 23.4 Satz 1 des Entwurfs). Davon können die Netzbetreiber Spezialdienste jedoch ausdrücklich ausnehmen (Art 23.4 Satz 2 des Entwurfs). Zwar stellen Zero-Rating-Dienste in der gegenwärtigen Ausgestaltung nach verbreiteter Ansicht keine Spezialdienste dar. Wegen der sehr weiten Entwurfsdefinition für Spezialdienste (Artikel 2.15 des Entwurfs) wäre es für die Netzanbieter aber ein Leichtes, Zero-Rating künftig über Spezialdienste zu offerieren.

4.6 Brauchen wir Spezialdienste für Anwendungen wie Telemedizin oder selbstfahrende Autos?

Die Bundesregierung bewirbt ihre Pläne zur Einführung von Spezialdiensten vor allem mit Anwendungen wie der Telemedizin und dem selbstfahrenden Auto. So wie die Bundesregierung Spezialdienste definiert, sind sie aber für diese Anwendungen kaum geeignet.

Der Regierungsentwurf sieht nicht vor, dass Spezialdienste nur über separate Kapazitäten angeboten werden dürfen, die vom offenen Internet physikalisch getrennt sind. Vielmehr sollen sie nur “logisch” vom offenen Internet getrennt werden. Das bedeutet, dass sie über dieselben Leitungen und Verbindungen vermittelt werden sollen wie das offene Internet. Gerade in ländlichen Bereichen erfolgt der Netzzugriff zumeist über sogenannte “shared media” wie LTE, bei denen sich alle Nutzerinnen und Nutzer einer Funkzelle die geringe Bandbreite teilen. Gleichzeitig belegt Deutschland beim Glasfaserausbau den letzten Platz in Europa. Wie in dieser Situation die nötige Ausfallsicherheit für höchst sensible Anwendungen wie Telemedizin oder fahrerlose KfZ über die Strukturen des offenen Internet hergestellt werden soll, bleibt völlig unklar.

4.7 Werden anbieterlose Dienste und Anwendungen im Entwurf der Bundesregierung berücksichtigt?

Nein. Hinter Diensten und Anwendungen wie z.B. Jabber oder Bittorrent steht kein Anbieter. Sie basieren schlicht auf einem Protokoll – einem Regelsatz für die Datenübertragung zwischen verschiedenen Teilnehmern. Dieses Prinzip eignet sich besonders für Dienste und Anwendungen zur sicheren Kommunikation.

Vorstellbar wäre etwa eine Skype-Variante ohne einen Anbieter, bei dem massenhaft Nutzungsdaten anfallen. Eine solche Anwendung könnte nach dem Entwurf der Bundesregierung gar nicht erst als Spezialdienst angeboten werden. Die Entwurfsdefinition der Spezialdienste (Artikel 2.15 des Entwurfs) setzt zwingend voraus, dass es einen Anbieter gibt, der den Dienst betreibt. Hier zeigt sich erneut, dass der Entwurf der Bundesregierung kein ausgewogener Kompromiss ist, sondern lediglich darauf abzielt, Netzbetreibern und etablierten Online-Diensten neue Gewinnoptionen zu eröffnen.

4.8 Gibt es eine Aufsicht oder Kontrolle der angebotenen Spezialdienste?

Ja, Telekommunikationsunternehmen unterliegen nach dem Entwurf der Aufsicht durch die nationalen Regulierungsbehörden. In Deutschland ist dies die Bundesnetzagentur. Der Entwurf sieht vor, dass die Behörden den Markt beobachten und bei negativen Entwicklungen für das offene Internet, die kulturelle Vielfalt und die Innovation einschreiten (Artikel 24.1 des Entwurfs).

Das klingt erst einmal gut. Zugleich gesteht die Bundesregierung damit indirekt ein, dass offenes Internet, kulturelle Vielfalt und Innovation durch den Entwurf Schaden nehmen können. Tritt dieser Fall ein, dann sind so gut wie keine Sanktionen vorgesehen. Die Regulierungsbehörden haben lediglich die Möglichkeit, Telekommunikationsunternehmen Mindestanforderungen für die Dienstequalität aufzuerlegen (Artikel 24.5 Satz 1 des Entwurfs). Positiv ist in diesem Zusammenhang einzig die vorgesehene Einrichtung von Beschwerdestellen für Nutzerinnen, Nutzer und Anbieter von Online-Diensten. Unterm Strich jedoch ist diese Passage des Entwurfs nicht viel mehr als ein zahnloser Papiertiger. Zum Schutz der kulturellen Vielfalt und des freien Marktes trägt sie kaum etwas bei.