Die vorliegende Stellungnahme schrieb Christian „fukami“ Horchert, Digitale Gesellschaft e.V., für die Enquete-Kommission „Bürgerbeteiligung“ in Rheinland-Pfalz.
Die Möglichkeiten politischer Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger sind schon heute vielfältig. Gerade das Land Rheinland-Pfalz hat nicht zuletzt im Rahmen der letzten Kommunal- und Verwaltungsreform bereits Erfahrungen mit weitgehenden Maßnahmen zur Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger gemachti. Da es im genannten Fall teils komplizierte Fragen zu beantworten galt, waren auch die Verfahren entsprechend komplex. In Zukunft gilt es aber auch, niedrigschwellige Angebote zu entwickeln, die den Bürgern die Partizipation so einfach wie möglich machen.
Wir befinden uns in einer Phase der gesellschaftlichen und technischen Entwicklung, in der es bereits komplexe Beteiligungssysteme gibt, von denen sich einige Teile über die Jahre bewährt haben, andere hingegen als schwierig in der Handhabung und Steuerung wahrgenommen werden. Gerade die technische Entwicklung aber treibt die Forderung nach stärkerer Transparenz und Beteiligung in vielen Bereichen voran.
Die Entwicklung der Methoden zur Bürgerbeteiligung sollte flexibel gestaltet sein: Es muss möglich sein, Dinge auszuprobieren. In diesem „Ausprobieren” liegt zwar immer die Möglichkeit, dass es nicht zu den gewünschten Ergebnissen kommt, aber aus jedem Misserfolg können auch Lehren gezogen werden – im Zweifel für einen anderen Fall. Es gibt kein System von Beteiligung, das alle möglichen Anforderungen gleichzeitig gleich gut erfüllt. Gerade aber in der Möglichkeit zu einer fein abgestuften Form der Beteiligung liegt eine große Chance.
Im Bezug auf eine zukunftsfähige Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern existieren wenige fertige Lösungen, die für alle Eventualitäten funktionieren. Viele der Anmerkungen in diesem Text gehen von ständiger Weiterentwicklung und Flexibilität im Bereich der Beteiligung aus, bestimmte Aspekte davon werden vertieft. Schwerpunkte bilden dabei die Betrachtung der Beteiligung, des LIFG bzw. der InGFA-Evaluation des Gesetzes und Aspekte des Umgangs mit Daten.
Beteiligung
Einige der klassischen Formen der Bürgerbeteiligung sind aufwändig, teuer und haben – außer bei großen, vor allem medial gut begleiteten Themen – nur mäßigen Erfolg in Bezug auf die tatsächliche Beteiligung. Es erscheint dennoch nicht sinnvoll, auf diese komplett zu verzichten, denn eine rein auf Internettechniken basierte Beteiligung hat auch Grenzen. Dies gilt umso mehr, wenn bekannt ist, dass die Menschen, die sich beteiligen sollen, nicht besonders technikaffin sind.
Die Art der Beteiligung kann dabei sehr unterschiedlich sein; angefangen von einfachen Meinungsbekundungen auf Bürgerversammlungen über Online-Konsultationen und Bürgerbefragungen bis hin zu komplexen, mehrstufigen Beteiligungsverfahren. Grundsätzlich stehen bei allen Verfahren folgende Fragen im Mittelpunkt: Wie ist die Beteiligung genau vorgesehen? Welche Wirkmacht entfaltet sie? Welche Möglichkeiten gibt es für die Bürgerinnen und Bürger, sich fachlich zu informieren? Wie hoch ist die Hürde für eine Teilnahme? In welcher Form ist der Dialog zwischen den Akteuren gestaltet? Und: Was passiert am Ende mit den Ergebnissen?
Die wirksamsten Ergebnisse erzielt eine Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene. Hier sind die Bürgerinnen und Bürger in der Regel sehr nah dran an den Fragen, die geklärt werden sollen, und ein großer Teil der Bevölkerung ist meist auch direkt davon betroffen. Zudem sollte immer darüber nachgedacht werden, auch partnerschaftliche Formen zu entwickeln, wie dies beispielsweise beim Maerker Brandenburgii der Fall ist. Mit dieser Software kann ein Bürger unkompliziert ein Problem vor Ort melden (z.B. ein Schlagloch) und dadurch die Verwaltung über den Missstand informieren. Dadurch profitieren sowohl die Bürger als auch die Verwaltung von einer gemeinsamen Plattform, die einen Bedarf ermittelt, der nachvollziehbar abgearbeitet werden kann.
Es ergibt sich grundsätzlich bei allen Beteiligungsformen die Frage, ob nur die Bürger der Kommune beteiligt werden sollen – und ob und wie das geprüft wird, z.B. durch Tokensiii, die bei der Anmeldung mit angegeben werden müssen. Es gilt zum Beispiel zu entscheiden, ob im Vorfeld etwa jeder zum Bürgeramt gehen muss, damit die Identität festgestellt werden kann, oder ob jeder Bürger angeschrieben wird, um ein Token zu erhalten, oder ob die Anmeldung überhaupt jedem frei stehen soll. Im letzten Falle entsteht natürlich die Frage nach der Repräsentativität, weil sich in so einem Fall auch Menschen beteiligen können, die nicht in dem entsprechenden Gebiet wohnhaft sind. Andererseits sorgt das wiederum für Anonymität, die für bestimmte Fragen, die auf diese Art geklärt werden sollen, durchaus wichtig sein kann.
Wenig zielführend sind beispielsweise Beteiligungen, die nur der Entscheidung dienen, welcher Institution Geld zu- oder abgesprochen werden soll (im Volksmund “Giftlistenabstimmung” genannt), und in der womöglich den Bürgerinnen und Bürgern keine Möglichkeit gegeben wird, selbst Vorschläge zu machen, wie Geld ausgegeben oder eingespart werden kann. Problematisch ist dann auch, dass es durch starke Bündelung von Interessen (z.B. durch einflussreiche Vereine und Vertreter von Organisationen) zu einem Ungleichgewicht kommen kann.
Zuletzt steht die Frage, wie die Ergebnisse zustande kommen und bewertet werden: Soll es durch eine Art Abstimmung zu quantitativ messbaren Ergebnissen kommen oder stehen eher sachliche und fachliche Argumente im Vordergrund? Wenn es keine rein quantitative Auswertung geben soll, müssen die gewonnenen Erkenntnisse und Ergebnisse so aufbereitet werden, dass die Bürgerinnen und Bürger nachvollziehen können, wie die Argumente lauten und aus welchen Gründen bestimmte davon bevorzugt wurden. Diese Prozesse können und sollten so gestaltet sein, dass ein hohes Maß an Transparenz geschaffen wird.
Jede Kommune (oder auf Landesebene jedes Ministerium) wird in dem Kontext andere Erfahrungen machen, und nicht jede Art der Beteiligung ist für jedes Thema gleichermaßen sinnvoll. Es kann sogar dazu kommen, dass eine Form der Beteiligung in einer Kommune gut funktioniert, in einer anderen aber gar nicht – obwohl es um dasselbe Thema ging. Diese Erfahrungen machen zu dürfen, heißt letztendlich, Fehler und Iterationen zulassen zu können. Langfristig könnte das zu einer genauen Kenntnis aller Akteure über die Wirksamkeit der eingesetzten Methoden führen, umso mehr, wenn es eine wissenschaftliche Begleitung gibt. Hintergrund ist nicht zuletzt, dass die Beteiligung als Partnerschaft zwischen Bürgerinnen und Bürgern auf der einen und der Verwaltung und Politik auf der anderen Seite begriffen wird.
Um eine langfristige und nachhaltige Weiterentwicklung der elektronischen Beteiligungsprozesse im Land Rheinland-Pfalz zu ermöglichen, erscheint es sinnvoll, komplett auf Open Source-Prinzipien zu setzen anstatt eine geschlossene Software einzusetzen, die nur von einzelnen Firmen betreut wird.
Software muss in diesem Bereich generell als „Public Good” begriffen werden, als etwas, das von vielen Akteuren nach ihren Bedürfnissen weiterentwickelt und diese Weiterentwicklung auch geteilt werden kann. Das sollte nicht unter einem reinen Kostenaspekt passieren, sondern auch unter der Maßgabe der Qualifizierung sowohl von Prozessen als auch der handelnden Institutionen und anderen Akteuren. Auf diese Art lassen sich auch die Leistungen Dritter (z.B. externer Dienstleister) besser nutzen.
Kommentare zum LIFG und der Evaluation
Die „Evaluation des Landesgesetzes über die Freiheit des Zugangs zu Informationen” durch die InGFA beschreibt auf gute und nachvollziehbare Weise viele Aspekte des Gesetzes und seiner Folgen. Da der Autor dieser Stellungnahme kein Jurist ist und deswegen das LIFG nicht selbst kommentiert, dient im Folgenden die Evaluation als Grundlage der Einschätzung. Der Evaluation der InGFA wird in der Einschätzung in weiten Teilen gefolgt, deswegen wird nur auf einzelne wenige Aspekte des Berichts eingegangen oder Kernargumente gestärkt.
In der Evaluation wird deutlich, dass die Zahl der Anfragen an die auskunftsverpflichteten Stellen stetig zugenommen hat. Es wird auch darauf eingegangen, welche Anfragen auf welchem Wege gestellt wurden. Es stellte sich heraus, dass zu etwa gleichen Teilen die Anfragen in schriftlicher oder fernmündlicher Form gestellt wurden. Es bleibt allerdings unklar, in wie vielen Fällen es mehrfache Anfragen zu einem Thema gab und welchen Anteil sie ausmachen. Ebenfalls unklar bleibt, ob die erfragten Daten daraufhin – beispielsweise im Internet – zur Verfügung gestellt wurden. Es scheint angebracht, die Anfragen an geeigneter Stelle anonymisiert (oder mit Genehmigung des Antragstellers auch nicht anonymisiert) zu veröffentlichen.
Weiterhin kommt die Evaluation bei der Betrachtung des LIFG-Anwendungsbereiches zu dem Schluss, dass es nicht sinnvoll erscheint, Sparkassen, Selbstverwaltungsorganisationen der Wirtschaft sowie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von der Auskunftspflicht auszunehmen. Diese Ansicht wird im vollen Umfang geteilt. Gerade bei Systemen, die auf Zwang zur Mitgliedschaft beziehungsweise der finanziellen Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger aufbaut oder die der weitgehenden Beteiligung der öffentlichen Hand unterliegen, ist nicht einzusehen, warum diese von der Pflicht ausgenommen sind. Dies sollte bei einer Neufassung entsprechend berücksichtigt werden.
Schriftliche Auskunftsersuchen der Bürgerinnen und Bürger sind vergleichsweise aufwändig, weil die entsprechende Behörde den Antragsteller kennen muss und der Antragsteller genau wissen muss, welche Behörde zuständig ist. Für einige Länder und den Bund gibt es mittlerweile mit „Frag den Staat”* ivein Projekt, das Bürgerinnen und Bürgern hilft, solche Anfragen einfach zu stellen, für die Behörde als Antragsteller klar erkennbar zu sein und die Anfrage dem richtigen Empfänger zukommen zu lassen. Dabei kann der Antragsteller für jedermann öffentlich sichtbar erscheinen oder aber darauf verzichten und nur der Behörde kenntlich gemacht werden. Die Länder, in denen das auf diese Weise bereits geht, sind Berlin, Brandenburg, Hamburg und Nordrhein-Westfalen. Ein großer Vorteil liegt darin, dass ähnliche Anfragen gleich angezeigt werden. Auch andere Hilfestellung kann direkt gegeben werden. Es sollte überlegt werden, mit diesem Projekt direkt zusammenzuarbeiten beziehungsweise eine Möglichkeit zu schaffen, diese Plattform auch für IFG-Anfragen in Rheinland-Pfalz nutzen zu können – oder aber eine eigene Plattform zu schaffen, die zumindest einige der Möglichkeiten bietet.
Im Punkt 5a der Evaluation wird auf die fehlende Klarstellung der Anspruchsberechtigung von Bürgerinitiativen hingewiesen. Die Argumentation, Bürgerinitiativen das Recht auf Anfragen einzuräumen, ist schlüssig. Denn in der Tat sind diese ein sehr wichtiger Teil des demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozesses und sollten entsprechend in einer Neuausrichtung der gesetzlichen Grundlagen Berücksichtigung finden.
Zwischenzeitlich ist das Hamburgische Transparenzgesetz (HmbTG) in Kraft getreten. Leider hat sich die Einführung dieses Gesetzes mit dem Bericht überschnitten, so dass dieses Gesetz keinen Eingang in das Kapitel 2.3. „Informationsfreiheitsgesetze in Deutschland – ein Überblick” des Berichts finden konnte. Da es sich dabei um eines der fortschrittlichsten Gesetze auf dem Feld der Informationsfreiheit handelt, sollte es in die Betrachtungen aufgenommen werden. Besonders im Bezug auf die auskunftspflichtigen Stellen geht dieses Gesetz einige wesentliche Schritte weiter als das LIFG. Es wird empfohlen, sich auch daran zu orientieren.
Open (Government) Data
Eine wichtige Prämisse für eine Bürgerbeteiligung auf hohem Niveau ist die Verfügbarkeit von Informationen. Prinzipiell gibt es für denjenigen, der sie zur Verfügung stellt, zwei Formen, die gleichermassen zu bedienen sind: die nicht interpretierten Rohdaten (Maschinenlesbarkeit) und die entsprechende Aufbereitung für die Bürgerinnen und Bürger (Menschenlesbarkeit). Je mehr von einem Thema ein nichtfachspezifisch informierter Kreis an Beteiligten erwartet wird, umso wichtiger wird die Menschenlesbarkeit.
Um einen langfristigen Nutzen aus den Daten zu ziehen, ist es außerdem wichtig, Metadaten zu den einzelnen Rohdatensätzen zu haben, die eine Suche oder Verknüpfung ermöglichen und erleichtern.
Rohdaten sind in erster Linie für die fachliche Nutzung vorgesehen, aber auch für die Bewertung. Das gilt sowohl für die Verwaltung und die Fachpolitik als auch für gesellschaftliche Gruppen, die sich mit speziellen Themen auseinandersetzen. Ziel sollte es sein, diese Daten als Grundlage für Entscheidungen zu nutzen und gleichzeitig mit weiteren Daten verknüpfen zu können. Die Daten selbst sollten je nach Art (also z.B. Geodaten oder andere Infrastrukturdaten, Haushaltsdaten usw.) in freien und offenen Formaten veröffentlicht werden, so dass eine leichte Weiterverarbeitung durch Drittsoftware ermöglicht wird.
Daten, die sich über die Zeit ständig verändern oder angepasst werden, sollten jeweils zu dem Sachstand eingefroren werden, der als Grundlage für die Diskussion diente. Eventuelle Änderungen an den Grundlagen lassen sich so transparent nachvollziehen. In dem Kontext kommt den Metadaten eine besondere Rolle zu: Sie müssen klar machen, um welchen Sachstand zu welchem Zeitpunkt es sich handelt. Zur Prüfung der Integrität könnte darüber nachgedacht werden, die Datensätze digital zu signieren.
Die Aufbereitung für die Bürger in eine menschenlesbare Form muss in erster Linie durch die Verwaltung erfolgen, inklusive der Verbindung (also einer Verlinkung) zu den Daten, auf deren Grundlage die Interpretation erfolgt. Wünschenswert ist in dem Kontext auch, dass alle weiteren Grundlagen (z.B. Verordnungen, Gesetze, Verwaltungsvorschriften usw.) detailliert aufgeführt und verlinkt werden. Die Beigabe der Daten und weiterer Grundlagen soll ermöglichen, dass auch andere Akteure wie Vereine, NGOs, Parteien oder Privatpersonen die Daten selbst interpretieren und mit anderen Daten verknüpfen können. So können sie diese gegebenenfalls auch in anders aufbereiteter Form zur Verfügung stellen.
Metadaten sollen dazu dienen, die Daten zu finden und zu klassifizieren. Dazu gibt es bereits einen Standard, der sich als flexibel erwiesen hat und sowohl auf EU-Ebene als auch im Bund zum Einsatz kommt oder kommen wird. Dieser Standard nennt sich CKANv (steht für „Comprehensive Knowledge Archive Network”). Dieser Standard ist erweiterbar und in der Lage, auch Metadaten zu erfassen, die bereits auf andere Art abgebildet werden (z.B. Daten nach ISO-Standards). Ein Ziel aus Sicht der Verwaltung ist es nicht zuletzt, ein besseres Verständnis der eigenen Datenlage zu erreichen. Denn die Möglichkeit, einfach auf die Daten anderer Behörden zuzugreifen, wird auch helfen, zu besseren Einschätzungen zu kommen. Existierende Schranken- oder Trennungsgebote müssen allerdings in Betracht gezogen und gegebenenfalls neu diskutiert werden.
Probleme können sich an verschiedenen Stellen ergeben, wenn auf zu starre und unflexible Systeme gesetzt wird. Technische Gegebenheiten – und damit unter Umständen auch ein Bedarf – ändern sich vergleichsweise schnell, und Flexibilität ist eines der Merkmale, die einen großen Einfluss auf Erfolg oder Misserfolg haben können. Im Vordergrund steht hierbei die Erweiterbarkeit, denn auch Vorgaben auf höheren Ebenen (Bund, EU) können dazu führen, dass neuartige Verknüpfungen hergestellt werden müssen.
Daneben ergeben sich natürlich Fragen nach der Organisation der Daten. Es erweist sich als zielführend, die einzelnen Daten nach kritischen Aspekten (z.B. Datenschutz, Innere Sicherheit) und unkritischen Teilen zu trennen, so dass die unkritischen Teile problemlos publiziert werden können. Ebenso ist es wichtig, die Daten gegebenenfalls kenntlich zu machen, die nicht zur freien Weiterverarbeitung zur Verfügung stehen (z.B. wegen Urheberrechten durch Dritte). Um zukünftig eine einfache Weiterverarbeitung zu ermöglichen, sollte in allen Ausschreibungen die Möglichkeit zur Weiterverarbeitung auch urheberrechtlich geschützter Bestandteile ohne weitere Nutzungsgebühren durch Dritte generell impliziter Bestandteil sein.
Schlusswort
Der Titel der Stellungnahmevi bringt es schon auf den Punkt: Bürgerbeteiligung sollte nicht als etwas Statisches betrachtet werden, sondern als ein sich wandelnder Prozess, der sich an Gegebenheiten und Zielen orientiert. Das beinhaltet nicht zuletzt die Möglichkeit, ein gewisses Maß an Fehlertoleranz zuzulassen, also Beteiligungsformen auszuprobieren, die dem jeweiligen Zweck angemessen erscheinen, aber auch zu Ergebnissen führen können, die nicht optimal sind. Niemand hat ein Rezept für alle Fälle, in denen eine Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an Entscheidungsfindungsprozessen angezeigt ist. Insbesondere der Einsatz von elektronischen Mitteln erweitert die Möglichkeiten auf allen Ebenen und die Notwendigkeit, daraus zu lernen, enorm. Aber gerade weil es hier für alle Beteiligten noch viel zu lernen gibt, sollte Flexibilität im Vordergrund stehen.
Eine der wichtigsten technischen Grundlagen ist dabei der Einsatz von quelloffener Software, die den Bedürfnissen entsprechend angepasst werden kann. Dies gilt nicht nur für die Software, die Beteiligung direkt möglich macht, sondern auch für die Bereitstellung von Informationen in Form von Roh- und Metadaten, Stellungnahmen, Dokumentationen von Anfragen oder anderem. Dies ist nicht nur im Hinblick auf die Kosten wichtig, sondern vor allem auch, um die eigenen Erfahrungen teilen zu können.
Um diesem Anspruch gerecht zu werden, ist der Gesetzgeber gefragt, entsprechende Grundlagen zu schaffen. In Teilen handelt es sich um sehr moderne Aspekte des offenen und transparenten Regierungshandelns, und mit der Zeit kann es diesbezüglich zu Verschiebungen von Grundsätzen kommen. Deshalb ist eine ständige Begleitung – sei es durch Universitäten und Institute oder auch durch Fachausschüsse – dringend notwendig. Denn dadurch lassen sich die Ergebnisse besser analysieren und bei möglichen Problemen rechtzeitig gegensteuern.
Fußnoten:
1. Wolfgang König, Mathias König, Ulrich Sarcinelli: Bürgerbeteiligung in der Kommunal- und Verwaltungsreform, Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 7-8/2011), http://www.bpb.de/apuz/33491/buergerbeteiligung-in-der-kommunal-und-verwaltungsreform?p=all
2. Der Maerker Brandenburg ist ein Dienst, mit dem Bürgerinnen und Bürger aus Brandenburg und Berlin ihren Kommunen bei der Aufgabenerfüllung helfen können – vor allem, wenn es um Infrastrukturprobleme geht, wie z.B. Schlaglöcher, wilde Deponien oder unnötige Barrieren für ältere oder behinderte Menschen. Der Maerker ist zu finden unter der URL http://maerker.brandenburg.de/
3. Mit Tokens sind eindeutige Zeichenketten gemeint, mit deren Hilfe man sich gegenüber eines Systems identifizieren kann.
4. Frag den Staat ist ein Dienst, der Bürgerinnen und Bürgern hilft, Informationsfreiheitsanfragen zu formulieren, an die richtigen Teile der Verwaltung zu übermitteln und Ergebnisse dieser Anfragen zu publizieren. Zu finden ist dieser Dienst unter der URL https://fragdenstaat.de
5. CKAN steht für Comprehensive Knowledge Archive Network und ist ein webbasiertes System zum Speichern und Verteilen von Daten bzw. für Inhalte von Datenbanken und wird von der Open Knowledge Foundation unterstützt. Detaillierte Informationen finden sich unter der URL http://ckan.org
6. Der Titel ist die Abwandlung eines Zitats von Wau Holland, der sich damals auf Sicherheit von Informations- und Kommunikationstechnik bezog.